供給側結構性改革背景下的糧食去庫存

文/吳建華

（作者單位：江蘇省糧食局）

供給側結構性改革背景下的糧食去庫存

文/吳建華

自2012年秋糧上市以來，我國三大主糧（玉米、小麥、稻谷）庫存持續增加，超過合理的糧食庫存數量，給我國糧食供求平衡和財政支出帶來了負面影響，也增加了庫存管理的難度。2015年12月下旬召開的中央農村工作會議提出了糧食“去庫存”，同時，也提出農業供給側改革。2016年、2017年連續兩年中央一號文件都提出推進農業供給側結構性改革。農業是國民經濟基礎產業，糧食則是國民經濟基礎的基礎。在當前高庫存背景下，加快部分糧食品種去庫存，是糧食行業貫徹“三去一降一補”的重要任務。保持合理的糧食庫存，優化儲備糧品種結構和區域布局，既減輕國家財政負擔，又能確保國家糧食安全。2016年糧食供給側結構性改革已開了頭，國家取消了東北三省和內蒙古自治區玉米臨時收儲政策，將其調整為“市場化收購”加“補貼”的新機制，發揮市場對糧食價格形成的決定性作用，通過價格倒逼生產供給端改變種植結構，減少無效供給，增加有效供給。

在糧食庫存高的情況下，短期內為解決農民賣糧難，可新建倉庫、擴大庫容量，去庫存可采取發展生物乙醇燃料、擴大糧食消費等措施。如果國家大規模建庫，糧食庫存一旦回到正常合理儲存量后，糧食倉容和庫容將大量閑置，形成“產能”過剩，造成大量人力、財力和土地資源的浪費。筆者針對三種措施作分析如下:

——擴大消費需求去庫存效果有限

我國糧食消費由口糧、飼料用糧和工業用糧三部分組成,從口糧看，現代健康的生活理念影響著人們的飲食結構，無論在農村還是城市，水果和雜糧的攝入量比以前有所增加，主食攝入量則有所減少。從飼料用糧看，受較高的政策性價格支撐，我國糧食價格一直在高位運行，所以以糧食為主要原料的飼料加工生產成本也隨之增加，這樣生產廠家將會另擇主糧的替代品，需求受到抑制；從工業用糧看，目前，我國國內淀粉、糖、白酒、味精等主要糧食下游產品需求飽和，有的還出現萎縮。通過補貼推動深加工企業擴大生產，增加不了多少需求，有可能還對蔗糖和薯類酒精生產產生不利影響。生產燃料乙醇代價高，因為我國糧食生產本身成本就比較高，這些年主要靠高補貼帶來高化肥、高農藥所取得，如果再通過高補貼給生產乙醇企業將糧食轉變為燃料，就沒有比較優勢，還不如從國際市場上買原油劃算。

——增加補貼將加重財政負擔

1.降低拍賣價格。雖然通過財政補貼可適當降低拍賣價格，促進最低收購糧拍賣成交，以緩解一時之急，但不能從根本上解決高庫存問題。因為拍賣出去的糧食，增加了市場的供應量，市場已經飽和了，那么新糧上市，多銷售出去的糧食，表現為又有更多的新糧回到國家糧庫。同時，使得社會企業更不敢收購糧食，因為國家政策性糧在收購、儲存、出庫時每個環節都享受到國家補貼，銷售時還要給予補貼，這對社會企業更不公平，這樣就進一步加大了國家政策性收購的數量和壓力。

2.通過補貼擴大出口。我國小麥、稻谷和2016年以前所收購的玉米價格與國際市場價格相差較大，這樣做基本是出口一噸賠一噸，面對當前我國高價格、高數量的糧食庫存，財政負擔太重。況且我國已加入WT O,世貿規則也不允許通過直接補貼來增加糧食出口。

——退耕還林還草及休耕有局限性

短期看，我國糧食出現結構性過剩。但從長期看，我國糧食緊平衡狀態依然存在。隨著我國二胎政策放開，將來我國人口數量將不斷增加，對糧食消費需求也將逐步提高。

1.退耕還林措施分析。當前，在一些水土流失嚴重的地區，從保護自然環境角度看，實行退耕還林政策是必要的。但如果把一些農田改種樹木，等到需要時再改過來，則不可取。農田一旦種上樹后，再改過來種糧食，地力改變，要想達到原來糧食產量，需要一個漫長過程。

2.退耕還草措施分析。從表面上看，增加了草的種面積，從源頭上減少了糧食庫存的增長，但增加了飼草供應量，會更多地減少畜類對玉米的消費量，變相又增加了玉米的庫存量。

3.休耕措施分析。休耕將使大批生產者因休耕而無事可做，因此休耕要選擇耕地質量較差的地方，結合高標準農田整治進行。同時，政府還要承擔起因休耕而無生活來源的勞動者最基本的生活保障。

在當前糧食高庫存背景下，任何單一的措施都難以從根本上解決去庫存問題。去庫存必須多措并舉，采用市場化的的手段，發揮市場在資源配置中的決定性作用。從供給和需求兩端發力，在供給端控制糧食增量，加大糧食供給側結構性改革；從需求端消化庫存，促進糧食一二三產業融合發展，延伸糧食產業鏈。

一是加強糧食供給側結構調整,提高有效供給

“糧食生產是‘兩難’，多了不行，少了更不行”。在當前高庫存的背景下，“少”的問題解決了，但“多”的問題出來了，必須要從供給側著手，引導農民種植適銷對路糧食品種，提升糧食供給質量，防止產生新的庫存。以江蘇為例，多年來江蘇雖然稻谷、小麥產需盈余比較多，但低端的“大路貨”多，中高端產品不足，名特優產品更缺，不能滿足市場升級消費需求。現在人們飲食正從過去“吃得飽”向“吃得好”方向轉變。南通海安白甸鎮西博大米專業合作社，每年只種一季有機稻，為保持地力，冬季種綠色肥料植物，長到第二年4月份，耕翻漚制作有機肥，水稻在生長過程中不施化肥、農藥，按有機要求種植，雖然糧食年單產降低了，但大米價格賣到10元/斤以上，而且還非常暢銷。按2015年江蘇農本調查數據計算，其收益是常規種兩季（稻、麥）糧食的5倍。2017年政府工作報告提出：“引導農民根據市場需求發展生產，增加優質綠色農產品供給，擴大優質水稻、小麥生產，適度調減玉米種植面積。糧改飼試點面積擴大到1000萬畝以上。鼓勵多渠道消化玉米庫存。”由此也可以看出，提質增效是糧食供給側革的關鍵，糧食產量調減是去庫存根本所在。如在特色小雜糧生產上，出臺鼓勵種植政策，我國有許多雜糧在世界市場上占有很高的份額，在優化糧食產能的前提下，引導農民調減玉米種植面積，鼓勵他們擴大雜糧種植，對豆類和小品種谷物的出口，繼續實行出口退稅政策，大力鞏固傳統市場，積極開拓新市場，這樣從生產源頭控制了玉米產量，減少玉米新增庫存量。糧食生產要從“以量取勝”轉為“以質取勝”，從糧食供給側結構改革入手，通過減少增量去庫存。

二是增加出口，減少進口

1.要充分利國內糧食庫存，出口串換增值。在這方面，我國在1992年就有成功的先例，當時國家從專項儲備中拿出100萬噸玉米出口換國內需要的小麥，除換回了需要小麥外，還賺了差價1億多元。此后，因種種原因，沒有繼續堅持下去，這不得不說是在利用國內外兩個市場和兩種資源上的遺憾。在當前糧食高庫存背景下，我們一是可以通過糧食出口，向糧食缺乏國串換我國所需要的其他資源，比如鐵礦石、石油等。二是可以拿出一部分進行國際援助。在這方面，日本的做法值得借鑒。為了達到糧食庫存合理化，日本儲備大米通常為1年，超過1年就作為飼料或出口。如果政府儲備的米沒有銷售出去，收購的數量將作出相應調整。當大米價格較高、在國際市場上沒有競爭力、難以出口時，日本政府為降低庫存量，減少財政負擔，會把一部分超期儲存的大米作為國際援助處理。

2.加大對走私行為的打擊力度。糧食作為關系國計民生的品種，在遭遇特殊情況時，對其進口進行臨時性適當的管控是各國通用做法。當前在我們糧食處于高庫存的情況下，短期內，通過海關等手段控制糧食及其替代品進口顯得非常必要。2017年海關開展為期一年的打擊走私“國門利劍2017”聯合專項行動，農產品走私違法活動是打擊和整治的重點。將有利于增加市場對國內糧食的需求，加快我國糧食去庫存步伐。

三是降低糧食支持政策對糧食市場機制扭曲影響

供給側改革就是要按照市場的導向來規范政府的行為,發揮市場在資源配置中的決定性作用。按市場規律辦事，理應以市場為導向，市場需要什么，供給端就生產什么。筆者認為比較好的糧食收儲政策就是讓糧食價格回歸市場，由市場形成糧食價格。如果市場價格較低，農民種糧收益很低甚至沒有收益或者虧本，這時政府可根據種植面積給予適當補貼。做好補貼工作，一是要確定補多少合適。由于各地生產成本不一樣，不能全國一盤棋，按照糧食安全省長責任制要求，由各省依據所在地糧食生產成本，綜合市場價格，確立補貼標準。二是合理區分資金來源。國家只要用最低收購價糧資金中的一部分作為補貼引導資金，其余由所在地省級人民政府承擔，對東、中、西部地區，可根據經濟發展的實際情況，確立國家與省級人民政府分擔的比例。三是按實際種植面積補貼給種糧者。實際耕種面積要在糧食安全省長責任制中層層壓實責任，嚴防弄虛作假，嚴格追究機制。四是“對癥下藥”。針對當前玉米高庫存突出問題，國家要進一步加大國產大豆種植補貼額度，一定要讓農民切身感受到種植大豆比種玉米合算（收益高）。一方面可以減少我國大豆的進口量，另一方面減少玉米增量。同時，種植大豆產生的根瘤菌可增加地力，而且還可恢復歷史上玉米與大豆的正常倒茬和輪作，減少病蟲害的發生和農藥化肥的使用。

四是加強糧食流通體系建設

降低糧食流通成本，發展現代糧食物流系統。一方面，要大力推廣糧食散儲、散運、散裝、散卸等“四散化”儲運方式，提高糧食流通效率，減少糧食及材料消耗，降低糧食流通成本；另一方面，要建立“無縫對接”系統，把糧食產品從供應地向購買地的實體流動過程中，包括裝卸、運輸、儲存、流通、加工、包裝、配送、信息處理等基本功能有機結合為一個“無縫對接”系統，積極實施“互聯網+糧食”，提高糧食裝備水平和技術水平，發展糧食經營新業態。以江蘇為例，在未來糧食物流體系建設中，就是要進一步加快智能化糧庫建設，推動行業科技創新，達到糧庫智能化、儲糧綠色化、交易網絡化，建成糧食政務網、信息網、商務網,實現江蘇與國家的互聯互通、信息共享。以優化布局、調整結構、提升功能為重點，充分發揮江蘇水路優勢，要強化糧食集并聯運能力和海運來糧中轉分撥能力。運用江蘇糧食物流公共服務信息平臺，強化關鍵物流節點與糧食生產基地、骨干通道的無縫對接，促進黃淮海和長江中下游糧食流出通道與華東糧食沿海流入通道的銜接匹配，實現區域間糧食產銷物流高效對接。利用國家2017年出臺的“一降兩提高”，即降低物流成本，提高運輸效率，提升服務品質的政策，把糧食流通成本降下來，加快糧食“去庫存”步伐。同時，在糧食流通過程中，強化糧食質量管理，堅決守住收購、儲存、出庫三個重點環節，全力推進“監測、檢驗、監管”三張網絡建設，通過構建“三網”，讓消費者進一步提高對國內糧食產品放心度，促進消費去庫存。

五是加大糧食宏觀調控力度

加強糧食宏觀調控，充分發揮市場機制在配置糧食資源中的決定性作用，優化現有的糧食庫存。

1.注意宏觀調控的政策透明性和持續性。長期以來，為了糧食安全，國家始終把糧食儲備和庫存數據保密。筆者認為在開放度不斷擴大的市場經濟環境下，提高糧食庫存數據質量并定期向社會公布糧食庫存信息對于正確引導市場預期和降低市場波動具有積極意義。保證信息的透明和發布的及時，對于引導市場供求、穩定市場價格具有重要作用。在國家層面，要嚴格控制玉米以及高粱、大麥等替代品進口，消減外部供給增量；把控好肉類、禽類、乳制品等轉化產品的進口，增加國內飼料加工企業消費量。

2.著力去庫存。對糧食庫存量最大的品種玉米，“長痛不如短痛”，與其放在庫內，還不如國家承擔虧損，降低拍賣價格，按市場價交易，盡早去庫存，打開國內、國際兩個市場銷售通道。將“高數量”庫存轉變為“高質量”庫存。

六是大力發展糧食產業經濟

用農業部專家咨詢委員會專家劉奇的話來說，當前，我國農業供給側改革突出的矛盾就是“植物缺油，動物缺奶，微生物缺人愛”。一方面是“植物缺油”，但另一方面我國在糧食加工過程中沒有發揮其本身應有的價值。比如稻谷在加工過程中得到的副產品米糠，用壓榨法或浸出法就可以制取的一種稻米油。國際市場一級稻米油（精純米糠油）售價3000~3500美元/噸，稻米毛油（毛糠油）售價500美元/噸。美國市場米糠油的零售價達2.65~3.0美元/公斤，查閱天貓超市，普通的稻米油都在23.5元/公斤，遠遠超過大豆油、花生油等傳統食用油的售價。在日本以及歐洲一些國家，米糠油也很受消費者青睞，其售價遠遠超過其他植物油。稻米生產大國泰國有40%以上的米糠用來制取米糠油，作為烹調用油。據世界糧農組織統計報告，近年來，中國大米產量1.8億噸/年，米糠1450萬噸，米糠油潛力200萬噸，目前實際生產米糠油只達到9萬噸/年，絕大部分米糠都沒有作為重要油源加以利用，大量作為畜禽飼料，造成資源極大浪費。據測算，國內米糠用于加工米糠油，再將其深加工利用，其價值可提高到10倍以上，最多可達到50倍，經濟效益十分可觀。對于大米生產加工企業來說，不斷延長產業鏈條，發展精深加工，提高糧食附加值，提高企業對其產品價格波動影響的控制能力。如果其副產品價格賣高，可以適當降低主產品售價,通過“堤內損失堤外補”，有利于提高中國大米在國際市場上的競爭力，增加出口量“去庫存”。

解決“動物缺奶”問題，我國可增加奶牛飼養量，同時也增加飼料的需求量，提高糧食消費量，消費“去庫存”；關于“微生物缺人愛”問題，微生物的開發主要在六大領域，也稱之為“三料二品一劑”，“三料”是肥料、飼料和燃燒，“二品”是食品和藥品，“一劑”是微生物清潔劑，這些產業的發展都可增加對糧食的消費，有利于去庫存。所以說，促進一二三產業融合發展，可延伸糧食產業鏈，促進糧食就地轉化為“三料二品一劑”，既可供應國內市場，也可走向國際市場，從需求側加快糧食去庫存。

（作者單位：江蘇省糧食局）