中國早期電影管理探析

王瑞光

(山東藝術學院藝術管理學院，山東 濟南 250300)

本文將研究范圍限定于1896—1927年，其間中國經歷了很多變化，既有政權的更替，又有國外異質力量的干涉和侵入。就中國政權而言，主要經歷了一次大的更替，北洋政府取代了晚清政府。在電影管理方面，后來者并未完全拋棄前者的做法，而是在很多方面都有所繼承。自1840年以來，外國租界當局作為一種異質力量，長期與中國政府并存。就主權而言，它們的存在無疑是對中國主權的侵犯，然而外國租界當局，尤其是上海公共租界工部局當局的電影管理活動，卻為中國政府學習國外經驗提供了一個便利而鮮活的參照，尤其是對上海華界而言。

一、1896—1927年間的電影管理概況

清末，電影發明不久即傳入中國，并在上海、天津、北京等地快速發展,給人們帶來了一種新的娛樂休閑方式，但與此同時，也不可避免地產生了一些隱憂，諸如安全問題、風化問題以及國外電影帶來的文化問題都成為各地官府須關注和思考的問題。上述問題的出現使得電影管理活動的出現成為必然。

(一)晚清時期的電影管理

清末，中國電影管理開始了最初的實踐和探索。最早參與電影管理的官方機構是上海的馬路工程局。其后，民政部這一中央機構也加入到電影管理的行列中。在地方層面，上海之外的一些地區，如北京、天津、杭州、成都、沈陽、吉林也嘗試對電影進行必要的管理。就管理機構之間的關系而言，部門各有其職能和范圍，但也有部分重疊之處。因為職能的重疊，部門之間也會有矛盾產生。

在管理過程中，各管理機構的管理內容主要包括電影放映場所管理以及影片管理。對電影放映場所的管理主要是基于治安、放映場所的安全以及社會風化方面的考慮。對影片的管理主要是為杜絕不良內容的出現，包括淫褻以及容易引致青年人“變壞”的內容。但作為電影業的重要組成部分，晚清政府并未對電影制片實施有效的管理。

在管理手段上，主要有行政手段、法律手段和經濟手段三種。其中行政手段據統治地位，取締電影放映場所的經營活動大都采取這種方法。法律手段在當時也受到管理機構的關注，當時上海城自治公所曾制定出幾個有關電影放映場所的章程。這些章程為電影放映場所的申請和設立提供了較為清晰的指導，使其開設和經營有了明確的依據，是電影放映場所管理走向規范化的重要一步。經濟手段在當時也得到了運用，主要采取征收捐稅的方式，但當時并未出現專門針對電影業的稅種，而是放在戲捐之中，因此顯得較為模糊。

晚清時期的電影管理還有很多局限。首先，制片公司和電影放映場所較少，管理上并未有充足的對象。其次，在管理上呈現出較為粗放的狀態，遲滯了中國電影業的發展。再次，電影管理無法實現對中國國土的全覆蓋，租界內的電影業始終不受晚清政府的約束和管理。

(二)北洋政府時期的電影管理

北洋政府時期有多個機構參與了電影管理實踐，包括通俗教育研究會、江蘇省教育會電影審閱委員會、浙江省會電影審查委員會、天津警察廳在內的機構是電影審查的主體；從事影院管理的則主要是京師警察廳、淞滬警察廳、天津警察廳等各地警廳。在管理過程中，多個部門的職能有所重疊，但一般而言，都能有效發揮作用。

北洋政府電影管理的主要內容包括制片公司管理、影院管理以及影片管理三大部分。其中，北洋政府對制片公司的管理持較為寬容的態度，條件符合的公司或個人都可申請開辦電影公司，獲批的概率也很大，當時上海華界中出現的大量“一片公司”就是這種情況的最好注腳。在影院管理方面，北洋政府借鑒了晚清政府的一些做法，各地也制定了一些法規，使之更加細化和完善。影片管理，特別是影片審查，是當時最受重視的部分。江蘇省教育會電影審閱委員會審查影片的數量雖不是最多，卻是中國早期電影審查的絕對權威。通俗教育研究會等機構的影片審查活動同樣有聲有色。

在管理手段上，北洋政府的電影管理采取行政手段、法律手段和經濟手段三種管理手段。其中，行政手段最為直接有效，管理對象集中于電影審查和取締國外宣傳電影上。北洋政府時期，圍繞電影審查與影院管理，各管理機構制定了多個法規，形成了較為系統的法律體系。各管理機構還采用經濟手段，不過這些手段與管理普通公司所用的經濟手段類似，并未呈現出太大的特殊性，主要表現為稅收征收。

北洋政府有意識地加強電影管理，并制定了較多的法規，但并未取得預想的效果。首先，中央的電影管理措施影響范圍有限，很多地方并不執行中央政府的措施，而是各行其是。其次，很多電影公司并不配合管理機構，經常采取陽奉陰違的態度，無視管理機構的權威性。再次，輿論的批判和抵制也在很大程度上消解了管理機構的合法性。

南方革命政府與北洋政府并峙多年，它的主要任務是與北洋政府進行軍事斗爭并奪取全國的政權，但它對電影業也很重視。它的電影管理活動主要有對辱華電影的交涉、宣傳電影的拍攝及出口、成立電影拍攝機構、組織編撰《民國十六年中華影業年鑒》等。

北洋政府的電影管理在考慮電影業的特殊屬性基礎上，主要強調電影業的產業屬性，而南方革命政府的電影管理則更具功利性，將其與奪取政權緊密聯系在一起，電影及其電影管理更像是宣傳政黨主張的工具。

(三)上海公共租界工部局的電影管理

租界是近代中國的一個特殊存在。依據不平等條約，租界當局侵奪了中國政府的很多權力，在電影管理方面也是如此。在所有租界當中，上海公共租界最有代表性。在上海公共租界內，工部局作為最高管理機構、執行機構，負責租界內的電影管理活動。

在公共租界中，有董事會、警務處、警備委員會等多個部門參與電影管理工作，在管理過程中它們相互協調，共同進行各項電影管理活動。其中，董事會全面負責，而其他部門則具體實施董事會的各項措施。工部局電影管理的內容較多，主要涉及制片公司管理、電影院管理以及影片審查等。因為公共租界內的制片公司以及影院較多，因此實際上工部局的電影管理活動產生的影響也更大。在制片公司方面，工部局沒有專門的管理條例，以征收稅收為主要管理方式，但有時警務處也會參與拍攝活動的具體安排；電影院方面，主要是安全管理、執照發放以及控制營業時間；影片審查上，所做的工作雖不多，但進行了一些嘗試，為1927年電影審查制度的形成做了鋪墊。

工部局對電影管理的經濟手段主要體現在捐稅征收和撥款拍攝市政電影上。行政手段也是工部局進行電影管理的重要手段，主要包括影院營業時間的規定以及影片審查等方面。工部局電影管理的法律手段主要體現在影院管理上，包括影院執照發放以及影院營業時間的規定。

就管理效力而言，工部局的電影管理活動對中國早期的電影業及其電影管理有重要影響，影響著當時中國大多數的電影放映與電影制作活動。

工部局的電影管理為中國政府開辟了一個新的窗口，借此中國政府可以快速、方便地學習國外的經驗，以提升電影管理的水平，促進電影業的發展。

二、地位和作用

從晚清時期到北洋政府時期，中國的電影管理呈逐步發展之勢。從只關注電影放映場所到涉及制片、影院以及影片管理，管理的內容上實現了飛躍；在管理手段上，從單純地禁止經營到通過規章制度規范和約束電影業，也是質的變化。中國早期電影管理的相關理論和具體實踐對后世而言都是一筆財富。

就其地位而言，中國早期電影管理在多個方面的努力都取得了成績，奠定了中國電影管理的基礎，為后世提供了頗多借鑒。中國早期電影管理涉及的內容很多，主要有電影放映場所管理、電影制片公司管理和影片管理三大部分，這也是后來中國電影管理的三大構成，早期的相關探索和實踐奠定了中國電影管理的良好基礎。

最早被納入管理范疇的是電影放映場所。1896年電影傳入中國，先是借用戲園放映電影，其后出現了專門的電影放映場所。自20世紀初開始，晚清政府就開始對電影放映場所進行管理，通過對其管理，晚清政府力圖維護風俗以及社會治安。管理的對象不僅包括中國人開設的放映場所，還有很多外國人開設的放映場所。為規范電影放映場所的設立和經營，清末上海還出臺了專門的章程，將電影放映場所的管理納入法制化的軌道。對電影放映場所的管理還包括捐稅管理。北洋政府上臺后，繼續強化對電影放映場所的管理，通過制定規則、章程等方式，規范電影放映場所的經營活動。規則的主要內容多集中在風化、治安管理以及稅收征收等方面。這些法規為電影放映場所的管理提供了較為詳盡的操作標準，也便于電影放映場所的設立和經營。公共租界工部局當局也關注電影放映場所的管理。與晚清政府、北洋政府不同的是，工部局將更多精力放在影院安全管理、營業執照發放以及稅收征收等方面，對風化較少涉及。營業執照發放是工部局最有特色的內容，清晰、明確的申請條件為電影放映場所的開設提供了極大的便利。《影戲館章程》中寫明申領執照的各項條件①，符合條件的個人及組織均可申領到營業執照。國民政府成立后，在電影放映場所的管理上也參考了晚清政府、北洋政府、工部局當局的做法。

對制片公司的管理也為南京國民政府提供了借鑒。晚清時期制片公司管理尚未出現。北洋政府、工部局當局、南方革命政府都已開始對制片公司進行管理。北洋政府、工部局當局對影片制作的管理主要采用經濟手段，而南方革命政府更傾向于直接控制和操作制片公司。兩種方式各有其優劣。南京國民政府成立后，將兩者結合在一起，既有經濟管理的方式，也直接成立公司，進行電影拍攝活動。

影片內容的管理是另外一個重要內容。晚清政府對影片內容的管理相對較少，主要涉及淫褻影片以及“表現決斗”等其他不良影片。這一情況到北洋政府時期發生了很大的變化。北洋政府初步建立了電影審查制度，并進行了多次成功的實踐。通俗教育研究會、中央檢查電影委員會是當時重要的電影審查機構。它們對影片內容的檢查主要集中于“治安”“風化”“風俗”“辱華”“有礙邦交”等方面。南方革命政府也關注辱華電影的問題，并將宣傳電影的制作作為一項重要內容。作為承繼南方革命政府而來的南京國民政府沿襲了前者的很多做法，同時也參照和借鑒了晚清政府、北洋政府的很多影片管理方法。如在電影檢查機構上，內教兩部進行影片審查的格局等都是來源于北洋政府的啟示。

新中國成立后，電影管理的主要內容是制片公司管理、影院管理、影片審查以及影片進出口等，在一定程度上也借鑒了中國早期電影管理的經驗。

三、成功經驗與啟示

中國早期電影管理的實踐取得了一些成績，也為后世提供了許多經驗和啟示。主要有重視民意和輿論；注重法治手段的運用以及注重經濟手段的運用；將電影主要看作一種市場行為；對電影藝術及其電影產業持一種寬容態度；積極向他國學習，努力與國際同步等，這些措施為中國早期電影業的發展提供了積極的保障。

(一)重視民意和輿論，發揮電影管理的文化導向作用

中國早期電影管理比較重視民意和輿論。清末以來，全國范圍內創辦了許多報紙，以《申報》《益世報》為代表的報紙在全國范圍內都有很大的影響力，《晨報》(原名《晨鐘報》)也有大量讀者。報紙上的觀點往往能夠反映人們對事件的看法和認識，形成了強大的輿論力量。晚清政府、北洋政府、南方革命政府、工部局當局對有關電影的輿論大都較為關注，它們各自采取了一些管理措施，如關注辱華電影、審查電影的實行等，以應對輿論的呼聲。

(二)注重法制管理，用法律手段實施電影管理

行政手段具有直接高效的優勢，在一國電影業發展的初期作用明顯。但隨著電影業的逐步發展，過多的行政干預無疑會帶來很多弊端。這時就需要有相對規范性與穩定性的法律法規來規范和推動電影業的發展。中國早期電影管理實踐中，已經開始重視法律法規的建設，在電影放映場所管理、電影審查等方面制定了一系列法律法規。

(三)以市場為導向，將電影作為一種產業

早期中國政府對電影進行管理時更多地將其視作一種市場行為，多采取經濟手段進行管理。清末以來，對于設立的放映場所采取征收捐稅的經濟方式進行管理，其主要形式是戲捐、公益捐、印花稅等。

電影作為一種為人們提供娛樂的方式，其制作和生產具有明顯的經濟屬性，制作需要大量的資金投入，電影放映活動同樣如此。當然，電影作為一種文化，還有其特殊屬性，但在不突破道德和危害國家等底線時，不應通過各種行政強制手段過分壓抑電影業的發展。

(四)對電影藝術及其電影產業持比較寬容的態度

在電影管理上，寬容的態度則能為從業者提供良好的創作環境。在中國早期的電影管理中，北洋政府和工部局所持的就是這種寬容的態度。

北洋政府時期，上海是中國電影制片業的中心。因此，上海地區電影管理的寬容對中國電影業的發展無疑具有重要意義。而實際上，上海電影審查機構——江蘇省教育會電影審閱委員會確實采取了一種較為寬容的態度。

在電影審查中，寬容是江蘇省教育會電影審閱委員會所秉承的重要原則。審閱委員會制定的審查標準共三條，其中第三條為“如確系有害風化，曾經本會勸告，未經改良者，本會當請官廳干涉”②。但在實踐中，這種情況并未發生，這與審閱委員會的態度有密切關系，其對審閱的影片采取較為寬容的態度，只有少數的影片被禁止或要求修改。

對于電影從業者而言，寬松的政策環境是他們能夠創作出優秀作品的土壤。北洋政府和工部局較為寬容的管理態度為從業者提供的恰恰是這種土壤，較為寬容的制片公司管理以及影片審查管理促進了電影業的發展。因此，中國早期電影業，至少是北洋政府成立以后呈現出較為活躍的局面。

(五)積極向他國學習，努力與國際同步

北洋政府、工部局在電影管理方面都注意吸收國外電影管理的成功做法。北洋政府在電影管理過程中都積極學習西方的經驗。如北洋政府曾專門翻譯日本內務省1925年制定的《活動電影片檢閱規則》，并在此基礎上制定了《檢查電影暫行規則》。1926年，教育部令通俗教育研究會擬定《審查影劇章程》。在說明這一命令的緣由時特別提到，“世界各國，如法國、德國、日本、荷蘭、葡萄牙、新西蘭、丹麥、美國等國均有明確規定取締之法”③。

四、歷史局限與不足

雖然取得了一些成績，但囿于特定的時代環境以及電影管理人員的認識水平，中國早期電影管理還帶有明顯的歷史局限與不足。簡言之，中國早期電影管理呈現出不足之處。

(一)社會動亂，執行力不足

清末以來，中國社會遭遇前所未有的大變故，在列強堅船利炮的威脅之下，清政府被迫與列強簽訂不平等條約，中國的領土和主權遭受到不斷蠶食。在此前提下，中央的很多政策無法落實到各地，電影管理政策同樣如此。即便那些未被租借或占領的地區，由于戰亂，很多電影政策也無法有效實施。

北洋政府上臺后，電影管理也同樣存在執行力不足的問題。袁世凱在世期間，北洋政府內部還相對統一，但也并未統一中國，南方有孫中山領導的革命政府，各地租界也都視自己為獨立的王國。袁世凱去世后，北洋政府內部分崩離析，形成了事實上的軍閥割據。這種情況也造成了各地電影管理政策的迥異，雖然從屬不同派系的省市之間有時會有交流，但總體上而言，不同派系所在地區的電影政策影響力往往不超過其勢力范圍。加之南方革命政府、各地租界的存在，電影政策的差異就更加明顯。因此，北京雖然名義上是當時中國政府的中央所在地，但很多政策的效力只能局限于北京一地，其他地方并不遵從。

(二)對國外影片管理乏力

中國早期電影管理的另一局限是對國外影片的管理乏力。雖然晚清政府、北洋政府和南方革命政府都曾關注國外影片的問題，但效果甚微。即便是公共租界工部局當局，對外國影片的管理也缺少有效的辦法。1927年之前，工部局在對待外國影片時大都較為謹慎，因為這些影片在其國內都經過審查，工部局擔心禁止它們的上映會招致各國領事們的抗議。

(三)電影審查制度較混亂，權威性不足

中國早期電影管理的政府主體中，晚清政府、南方革命政府幾乎沒有進行電影審查工作，工部局的電影審查工作也受到很多局限，無法有效開展。只有北洋政府較為重視電影審查，并有較多的實踐，但呈現出審查制度混亂、權威性不足的局面。

同時，審查人員的認識水平、審查方式也存在一定的問題，如通俗教育研究會的審查往往是一個人到影院中進行審查，隨意性很大。所有這些問題都招致業界的不滿，尤其是江蘇省教育會電影審閱委員會曾引起理論家和電影從業者的不滿，這也導致電影審查的權威受到削弱。

五、結 語

在特定的歷史背景下，晚清政府、北洋政府、南方革命政府、公共租界工部局當局都進行了一系列的電影管理活動，取得了一些成績，但又有時代的局限。今天，重新審視它們的管理實踐，既不能貶低它們的地位，也無須抬高它們的成績，而是要客觀公正地認識過去，以對歷史有一個正確的認知，為今天制定電影管理政策提供一些真實的材料。成功的經驗固然可以幫助我們少走彎路，失敗的教訓也同樣可以幫我們避免很多挫折。

注釋：

①《影戲館章程》，上海市檔案館：館藏號U1-1-1260，第5-6頁。

② 佚名：《省教育會審閱明星片之評語》，《申報》，1923年7月5日，第18版。

③ 佚名：《教部將取締電影營業》，《益世報》，1926年2月4日，第10版。