重視不夠落實不夠影響依法行政有效性淺析

劉毅華

人民銀行分支機構依法行政工作主要是遵循“法無授權不可為、法定職責必須為”的原則開展，重點是在行政執法依據、執法標準、執法程序、執法結果等方面符合合法性、合規性、有效性，杜絕或減少越位、缺位、不作為、亂作為行為。筆者根據近年來參加的多次內審，對人民銀行分支機構在依法行政工作中存在的組織管理方面、行政許可方面、執法檢查方面、行政處罰方面存在的重視不夠、落實不夠的一些問題進行一些粗淺分析，達到拋磚引玉的作用。

一、分支機構依法行政現狀

依法行政就是要行政機關依法行使行政權力。它的主要內涵是：各級行政機關必須依照法定權限和程序履行職責。既不失職，又不越權，做到有權必有責，用權受監督，侵權要賠償，目的在于確保公民、法人或其它組織的合法權益。

目前人民銀行分支機構依法行政事項主要是賬戶開立撤銷變更管理等行政許可；涉及支付結算、國庫業務、反假貨幣、反洗錢、現金收付等執法檢查；空頭支票行政處罰；法律事務部門日常法律事務等工作。積極遵循“法無授權不可為、法定職責必須為”的原則開展依法行政工作并取得成效。但分支機構履行依法行政職能方面也存在一些問題：一是部分領導重視程度不夠，相應的領導小組職責履行不夠到位；二是決策機制不夠健全完善，執行落實議事規則和議事程序不到位，對決策機制執行的規范性、效果性、程序有影響；三是法律事務部門內部監督存在不夠到位；四是未按規定對行政許可準予、變更、延續等信息進行公示；五是部分執法檢查不符合規定程序；六是行政處罰事項的立案、調查、決定、文書送達等環節不夠嚴謹規范，執法文書未經過法律部門審核。

二、依法行政執行中存在問題具體表現

（一）組織機構不夠健全完善，職責不夠清晰明確，領導管理監督落實不夠到位

第一，有的分支機構未成立依法行政領導小組、行政處罰委員會等組織機構，或雖已成立但領導小組及辦公室職責不夠清晰明確，在依法行政工作推進前、推進中、推進后的組織領導、安排布置、監督落實不夠到位。一定程度形成依法行政執行中重視不夠，走過場，程序不規范嚴謹。如領導小組及辦公室研究依法行政工作的會議記錄較少甚至沒有；依法行政工作計劃、安排、布置、決定決策、檢查整改意見研究等會議記錄較少甚至沒有。

第二，分支機構法律事務部門作為一個法律事務日常工作部門，對涉及依法行政的事項在程序過程和完成后審核監督弱化，不夠到位。如未嚴格執行依法行政定期檢查制度；執法檢查的立項、實施、結果處理等環節審核不嚴謹，監督不到位，導致有的執法檢查不符合規定程序要求，如無《檢查方案》、《檢查通知書》送達回執、進場時未按規定出示執法證（無此記錄）、進點會談未履行告知義務（無《執法檢查會談紀要》），無《執法檢查工作底稿》、《執法檢查事實認定書》等；執法檢查檔案資料不完整、不規范；未按規定制作執法檢查工作報告；部分執法檢查對存在的問題未取證；未將執法檢查材料立卷歸檔。

第三，未開展行政執法評議考核工作。部分分支機構未開展行政執法評議考核工作。

第四，決策記錄缺失或不完整、不規范。部分分支機構黨組會議記錄、行長辦公會議記錄、行務會議記錄有關研究安排布置決定依法行政工作記錄較少或沒有，對依法行政工作不重視、走過場情況一定程度存在。

第五，部分分支機構未嚴格執行依法行政案卷評查制度。未履行對依法行政工作監督檢查職責。

第六，部分分支機構未建立法律事務登記制度。對涉及法律事務事項的工作未盡到“法律把關”和審核的職責。如執法檢查從向被檢查單位發出檢查通知書到發出檢查意見書、《租房合同》、《基建合同》、《建筑修繕合同》等。

（二）行政許可事項公示不夠到位，受理、審核、決定等程序不夠嚴謹

第一，部分分支機構對行政許可事項、依據、條件、數量、程序、期限，以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等進行公示不夠全面，更新不及時。如《中國人民銀行辦公廳關于取消貸款卡發放核準行政審批項目有關事項的通知》規定，從2014年12月4日起，取消貸款卡發放核準行政審批項目。但有的分支機構在行政審批項目已經取消3年的2017年在辦公區域還在公示貸款卡發放核準行政審批項目和流程；辦理銀行結算賬戶的內設部門名稱原是“基礎業務科”，之后變更為“國庫會計部”，三年多時間公示未及時更新職責變化、名稱變化。

第二，部分分支機構受理、審核、決定等程序不夠嚴謹。如開立銀行結算賬戶申請書必要要素記載不全；存在賬戶申請資料不完整、不合規、材料過期失效、不符合法定條件的申請予以核準；臨時賬戶未在申請書上注明有效期；專用存款賬戶未在申請書上注明資金性質；未出具其開立基本存款賬戶規定的證明文件等。

（三）執法檢查方面

第一，部分分支機構未對執法檢查事項進行梳理或未根據情況變化及時調整。如從2014年12月4日起，貸款卡發放核準行政審批項目已經取消，但3年之后的相關部門崗位職責中對已經變化的崗位職責未進行及時梳理調整劃分。

第二，部分分支機構執法檢查不符合規定程序要求。部分分支機構或多或少存在以下問題：無《檢查方案》、無《檢查通知書》送達回執、無《執法檢查工作底稿》、無《執法檢查事實認定書》；未收集相關書證、物證、電子文件等證據進行取證，并注明證據的來源，被檢查人未簽字或者蓋章；未按規定制作執法檢查工作報告等。

第三，執法檢查材料未立卷歸檔。部分分支機構開展執法檢查結束后，未按照《中國人民銀行執法檢查程序規定》將執法檢查材料立卷歸檔，妥善保存。實踐中執法檢查資料均由各檢查部門保管，導致部分檢查資料凌亂、不完整、不齊全。

第四，部分分支機構未對本單位執法事項、執法依據和執法崗位職責進行梳理，未制定《行政執法崗位職責目錄表》。

第五，部分分支機構存在未取得行政執法資格的人員參與執法檢查。endprint

（四）行政處罰方面

部分分支機構行政處罰程序不符合要求。行政處罰事項的立案、調查、決定、文書送達等環節不夠嚴謹規范。部分分支機構未建立轄內銀行機構報送空頭支票處理交接情況登記簿；部分分支機構執法文書存在明顯錯誤，如《行政處罰意見告知書審核意見表》、《免于行政處罰決定書》違法事實與證據不符；行政處罰檔案資料不完整，如無收款人諒解書；執法文書未經過法律部門審核，如《免于行政處罰決定書審核意見表》無法律事務部門意見和行領導意見。

（五）政務公開

部分分支機構政務公開信息量小、覆蓋面窄、更新不及時，未制定行政執法信息公示工作規程和應急預案。存在制度層面不能保證工作有效開展。

綜合分析存在以上問題的原因主要是，對依法行政工作重視不夠，領導組織不夠，專門研究布置安排依法行政工作會議較少。執行層學習領會掌握相關法律法規和制度規定不到位，形成在制度執行和程序方面存在落實不到位。監督層存在履職不夠到位，未有計劃有安排定期開展工作，對制度執行和程序方面存在問題沒有進行提醒、糾正。

三、建議

第一，進一步加強組織領導，發揮好決策機制和內部監督作用，推進依法行政工作更進一步。積極發揮依法行政領導小組職責，在組織領導、安排布置、推進工作、監督檢查方面落實好依法行政各項職責。促進集體決策執法事項范圍、議事規則和議事程序以及行政執法內部監督機制在管理層、執行層、監督層得到進一步認同和推進。

第二，加強對行政許可依據和標準的規定要求學習。結合實際開展行政許可事項的受理、審核、決定等的培訓和自學，提升辦理行政許可業務的政策水平和業務技能，減少或避免行政許可的審核、決定不符合規定程序要求等情況發生。

第三，嚴格操作程序，增強執法檢查的規范性。執法檢查領導小組和法律事務部門切實發揮好審核監督作用，嚴格執行《中國人民銀行執法檢查程序規定》和《云南省綜合執法檢查實施辦法》等規定，進一步規范執法檢查程序，減少或避免部分執法檢查不符合規定時限和程序要求等情況發生，進一步提高執法檢查規范性。

第四，進一步健全完善政務公開領導小組工作職責，更好服務于轄區經濟金融。加強政務公開工作，提高認識，加強政務信息更新及時性、可瀏覽性、實用性，能更多解決需求性，貼近轄區經濟金融。

第五，加強《中國人民銀行公文處理辦法》的學習領會。提高法律文書和文件制定權威性、嚴謹性、約束力；減少或避免法律文書和文件制定不嚴謹，權威性、約束力不夠等問題的發生。endprint