績效預算改革實施中存在的問題及完善建議

【摘要】績效預算改革是政府績效管理改革的重要組成部分，深入推進績效預算改革是建設“責任政府”、“陽光政府”、“服務政府”和“節約政府”的重要途徑，對于提高政府財政資金使用效率和提升公共服務水平，優化公共資源配置具有十分重要的意義。本文通過對哈爾濱市績效預算改革進行研究，分析哈爾濱市在績效預算改革實施過程中存在的問題，最后針對問題提出了具體的解決對策。

【關鍵詞】績效預算 預算改革 財政資金 公共服務

一、哈爾濱市績效預算改革的實施情況

為了提高哈爾濱支出預算的執行效率，在年初預算的執行過程中，每個部門將上級所下達的轉移支付資金編入年初的計劃中，對項目的支出資金進行提前劃撥和次年清算的辦法。根據實際情況建立預撥和清算制度，對于按照收入確定支出數額的需要提前發放，次年結算，建立提前撥付和清算體系。與此同時，對于同一級別代為編織的預算在6月30日前進行分配，對于沒有進行分配的，除去已經結算的全部收回，對于上級的轉移支付比如在1個月內全部發放完畢。

同時，哈爾濱市健全剩余財政資金的清理機制，對沒有被利用的資金需要收回財政，在資金編制和結余方面也建立了相應的制度，如果一些單位沒有充分的發揮預算的作用，那么就裁減次年的預算額度。與此同時，哈爾濱市對政府的采購行為也加強整理和規范，對于計劃好的采購應該盡快的處理，而剩余資金收回財政，沒有及時申請政府采購的，則取消本年的采購計劃，相應的財政資金給予收回。

對于國庫資金管理方面，哈爾濱市也建立了現金流和最佳剩余資金體系，進而對國庫的現金凈流量以及現金余額的變動情況進行實時的監督和管理，與此同時，哈爾濱市也建立了對外墊資體系，對預借款和預先墊付資金進行核算，符合條件的按時收回，不符合條件的安排在合理的期限內收回，能夠劃入財政支出的需要轉入財政預算。通過這些措施的實施，可以有效的促進國庫資金的使用和管理效率的提高。

對于績效評價而言，哈爾濱市為了做好績效預算評價工作，設計了科學的績效評價流程。哈爾濱市的績效預算評價對目標的完成情況以及執行情況進行考評，對資金的使用狀況、耗費狀況等進行相應的審核。同時，對各預算部門按照績效規定所涉及的制度、實施的辦法、產生的經濟影響、社會和生態影響進行評估。與此同時，每個項目都需要建立績效預算方案，通過這樣的評價管理體系，確保項目能夠達到預期的結果。

二、哈爾濱市績效預算改革實施中存在的問題

（一）績效預算編制過程粗糙，受上級限制較大

哈爾濱市在績效預算的編制中，盡管對績效預算的控制比較嚴格，但是哈爾濱市的每個預算單位均為自行編制，之間沒有進行有效的溝通，對本身所需要的財政資金缺少科學的統籌。比如，對基本支出和項目支出出現了混淆。為了短期利益，哈爾濱市的財政績效預算缺乏中期或者長期的規劃，最終導致了財政資金分配的不合理，也降低了財政資金的運用效率。與此同時，哈爾濱市的預算編制依據相對落后，陳舊的預算編制依據已經不能滿足當下的發展要求。比如，哈爾濱市公車運行費用一直保持著2萬元/輛，到現在仍然沒有改變，已經不能滿足現在的要求，致使預算單位需要在別的地方挪用資金來進行對公車運行費用的補貼。

此外，哈爾濱市績效預算受中央和省級政府影響，在財政資金運用的權利方面，下級政府需要聽從于上級政府。特別是對于哈爾濱市而言，經濟發展在我國處于二線城市，有些時候財政收入低于財政支出，所以財政資金需要省級政府的轉移支付。但是轉移支付不能保證及時性，而且財政資金下達的規模小、較為分散、隨意性大、所以導致了財政資金的使用效果并不是很好。

（二）績效預算執行存在偏差，二次分配混亂

哈爾濱市績效預算在執行中還是存在一些偏差的。例如，哈爾濱市2014年中小企業發展專項資金，有將近70%的資金沒有進行落實。又如，哈爾濱市的體育發展專項資金基本執行率為0。在有些項目資金執行不強的同時，也存在著有些項目資金過大的現象，遠遠超出了預算。例如，2014年哈爾濱市綠化專項資金的執行率為130%，黑龍江省的農作物秸稈焚燒自從列入了環保專項之后，每年都會投入大量的資金用于治理秸稈焚燒導致的環境問題，因此這個項目資金的投入超出了預算，造成了很大的資金缺口，只能使用財政預備費用。可以看出，哈爾濱市的績效預算執行還是存在著一定偏差的。

同時，哈爾濱市的績效預算執行存在著二次分配的現象。所謂的二次分配主要是指在財政資金預算執行中，追加撥付的財政資金。一般而言，如果追加資金數額較小的，副市長審核即可，一定數額的則需要經過副市長審核之后，然后市長審批。但是這部分追加的績效預算財政資金歸屬于哈爾濱市財政預留資金，在二次分配中，缺乏固定的的利用標準，隨意性強，進而造成了二次分配混亂的局面。在2015年，哈爾濱市的某預算單位針對居民信息收入平臺項目申請了100萬的財政資金支持，而另一個單位因為不了解已經有單位申請此項目財政資金，則再一次提出申請，導致了一個項目多撥出了100萬的資金，最終產生了財政支出重疊，造成了財政資金的浪費。

（三）績效預算評價指標體系不健全

哈爾濱市的績效預算評價指標體系主要是針對項目的績效預算評價，并沒有完整的、全面的評價指標體系。由于缺乏統一性、標準化的績效預算評價指標體系，導致了各個預算單位獨立制定標準，自助考核，缺乏比對和缺乏外界監督，因此導致了哈爾濱市績效預算評價工作很難做到合理公正。現行的績效評價指標體系與實際情況不吻合，使得哈爾濱市績效預算評價工作缺少一定的基礎，對財政預算資金的使用情況給予的評價欠缺合理性，哈爾濱市績效預算評價指標體系的不健全使得本市的財政資金不能得到有效的利用和監督。

三、完善哈爾濱市績效預算改革的對策建議

（一）采用三年滾動績效預算編制方法，完善轉移支付制度

建議哈爾濱市對績效預算的編制采用三年滾動績效預算編制方法。通過三年滾動績效預算編制，不但可以對未來3年的財政收支進行預測，而且也可以通過制定合理的收支方案，對重點項目資金的利用進行管理，實現對財政資運用狀況的動態管理。為此，哈爾濱市可以做好以下幾點工作：首先，每個部門應該基于自身的職能、發展規劃，制定重點項目的改革政策和實施措施，以年為單位，對收支情況進行預測。對規劃期內一些重大改革、重要決策、重要項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強化財政規劃對年度預算的約束性。對財政的可持續發展具有推動性作用，并且可以有效的發揮財政的職能促進經濟結構的轉變。其次，對中期收支限額進行審核，對各個預算單位按照年度報送的計劃進行動態的審查，將計劃匯總之后制定三年的規劃方案。最后，地方財政局需要對各個預算單位的三年預算編制的情況進行嚴格的審核論證，對重點項目需要建立項目管理庫，對數量和金額進行嚴格的控制和管理。避免績效管理和中期規劃南轅北轍，應使二者緊密結合，實現財力的統籌平衡，推動政府轉型升級。endprint

同時，為了能夠解決績效預算受到上級限制較大的問題，就必須對轉移支付制度進行進一步的完善，以確保下放的財政資金在規模上、時效上、管理上科學合理。因此，哈爾濱市應當為中期財政規劃的編制提供正確的信息支撐，對上下級的事權劃分進行合理規劃，上級安排的專項轉移支付資金重點在于調控意圖的體現，劃清政府和市場的邊界，具體的事務應該交給市場，減少政府的干涉，這樣可以保證財政資金不重復、不浪費以及規模合理。此外，還應對專項轉移支付資金進行嚴格的審核和監督，項目結束之后需要驗收，對重點項目要制定公開審核制度，避免隨意性和財政資金的浪費。

（二）強化績效預算執行分析，加強對財政資金的跟蹤問效

哈爾濱市應當建立對績效預算的執行分析制度，對績效預算執行月底分析，實時跟進績效預算執行的情況。通過對國庫款項、結余資金、暫存暫付資金以及專項資金進行科學的分析，確保財政的利用符合實際情況。同時，通過績效執行分析制度的完善，對財政資金在使用的過程中進行動態的監測，能夠確保資金合理有效的利用。對重點的項目給予指導，對細節問題以及關鍵環節提高警惕，使得績效預算執行工作的效率提升，同時也保證了績效預算資金能夠充分得到利用，避免財政資金的浪費，促進財政資金的優化配置。

此外，應當加強政府預算的透明度，對財政資金實施跟蹤問效。特別是對資金數量較大的重點項目，應該進行動態的跟進，加強對這些項目的監督，保證資金的合理使用。在二次分配的過程中，需要做好前期工作，按照進程對款項的使用情況以及項目進行定期匯報，加強精細化管理，提高績效預算的執行效率。

（三）規范績效預算評價工作的標準，健全評價指標體系

為了能夠進一步提高哈爾濱市績效預算評價工作的質量，哈爾濱市必須對績效預算評價工作的標準進行規范。為此，哈爾濱市政府應該做好以下了兩個方面：一方面，加強對績效預算評價指標庫的建立，擴展更多的行業部門，完善績效預算評價指標體系，建立指標庫中的共性指標，同時完善評級工作體系中的指標標準，在共性指標下針對不同的行業和部門建立評價指標體系，促進預算目標的實現。另一方面，哈爾濱市政府應該建立項目信息庫，加強對績效預算評價體系的信息化建設。通過運用評價指標庫、評價項目信息庫以及預算項目庫實現“三庫聯動”，對績效預算財政資金的查詢、預警、監督等功能不斷的加強和完善。

在執行過程中，還應注意建立完善的績效預算評價程序，采用主觀評價與指標評價相結合的方法，有效的將評價結果與預算編制相結合，并根據執行結果進行相應的獎勵與懲罰，增強預算支出的公平性、公正性。

參考文獻

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作者簡介：張媛（1980-），女，漢族，山西太原人，遼寧對外經貿學院會計學院副教授，研究方向：財稅政策、稅收制度。endprint