地方政府融資平臺(tái)存在的問(wèn)題與對(duì)策分析

董路瑤

【摘 要】地方政府融資平臺(tái)對(duì)于改善地方公共服務(wù)和推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的作用。然而由于相關(guān)法治建設(shè)的落后，平臺(tái)的發(fā)展出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題。論文介紹了地方政府融資平臺(tái)的含義及發(fā)展歷程，并借鑒了國(guó)外地方政府融資的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出了健全和完善我國(guó)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的建議。

【Abstract】The local government financing platform has played an important role in improving local public services and promoting the development of urbanization and industrialization in China. However， due to the backward construction of relevant laws and regulations， a series of problems have appeared in the development of the platform. This paper introduces the meaning and development process of the local government financing platform， and draws lessons from the advanced experience of foreign local government financing， and puts forward some suggestions to improve and perfect the development of the local government financing platform.

【關(guān)鍵詞】地方政府融資平臺(tái)；融資方式；風(fēng)險(xiǎn)管理；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；PPP項(xiàng)目

【Keywords】 local government financing platform； financing methods； risk management； international experience； PPP project

【中圖分類號(hào)】F8 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2017）10-0063-02

1 引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的提速、城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快以及地方政府融資需求的增長(zhǎng)，地方政府平臺(tái)的規(guī)模迅速擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，在經(jīng)濟(jì)體系中的作用也越來(lái)越大。與此同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)在拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速回升的同時(shí)，也埋下了諸多隱患。在實(shí)際運(yùn)行中，由于地方政府融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，操作程序不規(guī)范等因素，地方政府融資平臺(tái)存在著很大的風(fēng)險(xiǎn)。

2 地方政府融資平臺(tái)概述

在融資方式上，平臺(tái)資本的來(lái)源主要包括土地資源、信托、股權(quán)融資等多種方式。由于我國(guó)直接融資方式的不發(fā)達(dá)，地方政府融資平臺(tái)的資金來(lái)源主要是銀行貸款，而還款來(lái)源主要包括：一是以建設(shè)項(xiàng)目自身現(xiàn)金流為主要還款來(lái)源，如高速公路等；二是有部分現(xiàn)金流，有部分現(xiàn)金流的還款壓力，如軌道交通等；三是完全沒(méi)有收益的純公益性項(xiàng)目，如城市道路建設(shè)等，需要100%的政府財(cái)政補(bǔ)貼。

3 地方政府融資平臺(tái)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題

3.1 相關(guān)配套法治體系不健全

我國(guó)當(dāng)前缺乏相對(duì)完備的投融資管理體系、制度、政策和措施。平臺(tái)管理無(wú)序的根本原因即是地方政府投融資管理立法建設(shè)明顯滯后。融資平臺(tái)的管理方式仍是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后再治理整頓的“干中學(xué)”方式，缺乏前瞻性的持續(xù)性發(fā)展政策不利于平臺(tái)的健康發(fā)展。

3.2 一些融資平臺(tái)公司政企難分

地方政府融資平臺(tái)一直以來(lái)都有一個(gè)問(wèn)題，那就是政府與平臺(tái)的關(guān)系處理。地方政府融資平臺(tái)的成立過(guò)程使得其具有濃厚的行政色彩，企業(yè)的規(guī)劃要服從于政府的意志，而公司的良好運(yùn)行需要市場(chǎng)規(guī)律的控制，一些融資平臺(tái)企業(yè)的政企不分將對(duì)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展產(chǎn)生不良影響。

3.3 地方政府融資平臺(tái)缺乏約束機(jī)制

由于對(duì)地方政府融資平臺(tái)可融資的金額沒(méi)有明確的約束，一些地方政府出于各種目的，極力擴(kuò)大融資量，甚至不考慮自身還款能力，由此引發(fā)的無(wú)法及時(shí)還款的情況將會(huì)導(dǎo)致惡劣的影響。巨大的還款壓力對(duì)一些財(cái)力相對(duì)較弱的地方政府而言是一個(gè)很大的負(fù)擔(dān)。

3.4 信息披露不充分

目前銀行是地方政府融資平臺(tái)融資來(lái)源的主力，而相對(duì)于政府而言，銀行或其他投資者均為弱勢(shì)。銀行等獲得的財(cái)政信息非常有限，政府通常不向銀行提供詳細(xì)的財(cái)政收支變化、政府融資平臺(tái)總貸款金額等情況，并且數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性尚存疑慮。這樣，銀行就無(wú)法控制風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)出現(xiàn)融資風(fēng)險(xiǎn)失控的情況。

4 地方政府融資平臺(tái)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

在地方政府融資方面，美國(guó)、日本、英國(guó)等國(guó)家經(jīng)過(guò)多年的探索，已有了先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)很好地推動(dòng)了本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也為別國(guó)提供了良好的借鑒。

4.1 美國(guó)地方政府融資模式

美國(guó)地方政府融資平臺(tái)一般是通過(guò)市政債券的模式融資，而每級(jí)政府都有發(fā)行市政債券的權(quán)利，基本保證了“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)收入權(quán)”的模式。市政債券的主要投資者是個(gè)人、商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等，發(fā)行方式分為公開發(fā)行和私下配售。同時(shí)，市政債券擁有保險(xiǎn)功能，在債券發(fā)行人實(shí)際未支付債券本息時(shí)，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)償付的義務(wù)。投資者在投資市政債券時(shí)，可以按照評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)債券的評(píng)級(jí)進(jìn)行選擇，這樣就增加了投資行為的安全性[1]。

4.2 英國(guó)的地方政府融資模式

英國(guó)政府一向是實(shí)行寬松政策的政府，作為新公共管理的發(fā)祥地，一直積極推動(dòng)民間資本參與甚至直接主導(dǎo)公共投資計(jì)劃的公共管理理念。英國(guó)目前的地方政府融資平臺(tái)實(shí)行全面代理制，地方建設(shè)的項(xiàng)目主體與資金來(lái)源一般為本國(guó)私營(yíng)企業(yè)及其組合。在公私合營(yíng)項(xiàng)目中，政府不再購(gòu)買公共項(xiàng)目的建筑工程，而是購(gòu)買它最后的效用及公共服務(wù)[2]。通過(guò)這種方式，政府可以從復(fù)雜的傳統(tǒng)過(guò)程中解放出來(lái)，去規(guī)劃更多的項(xiàng)目。endprint

4.3 國(guó)外地方融資平臺(tái)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

通過(guò)對(duì)美國(guó)、英國(guó)的地方政府融資平臺(tái)模式的了解，我們看到民間資本有廣闊的利用空間，關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)合理的機(jī)制體制，既要對(duì)民間資本產(chǎn)生吸引力，又要保證民間資本的安全性。我國(guó)是高儲(chǔ)蓄率的國(guó)家，如果能夠充分利用民間資本進(jìn)入地方政府融資平臺(tái)，那將會(huì)形成非常喜人的局面。

5 發(fā)展地方政府融資平臺(tái)的對(duì)策和建議

有學(xué)者指出，地方政府融資問(wèn)題與金融危機(jī)問(wèn)題類似，前者為財(cái)政擔(dān)保錯(cuò)覺(jué)，后者為信用評(píng)級(jí)錯(cuò)覺(jué)。因此劃清財(cái)政擔(dān)保權(quán)限、制定完善的財(cái)政擔(dān)保制度是解決地方政府融資平臺(tái)各項(xiàng)問(wèn)題的重要一環(huán)。而在融資制度上的創(chuàng)新是解決地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)積聚的重要途徑，融資制度的創(chuàng)新核心在于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的建立。下面具體來(lái)分析相關(guān)的對(duì)策和建議。

5.1 明確功能定位與政府職能

必須合理約束地方政府的融資行為，防止過(guò)度投資導(dǎo)致的過(guò)度融資。地方政府重要的“不是敢有所為，而是敢有所不為”。政策性和非營(yíng)利性是地方政府融資的內(nèi)在屬性，因此，要完善地方政府投融資職能定位，創(chuàng)造有利于基礎(chǔ)設(shè)施投融資的政策環(huán)境。明確政府職能，使政府不再承擔(dān)融資職能，只是實(shí)施方，將運(yùn)營(yíng)費(fèi)用直接納入地方財(cái)政，略盈利的項(xiàng)目采用“PPP”模式，而針對(duì)純公共產(chǎn)品的供給，可以使用政府債券的融資模式擴(kuò)寬政府融資渠道。

5.2 健全財(cái)稅體制和完善治理結(jié)構(gòu)

財(cái)稅體制會(huì)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展產(chǎn)生重要作用，因此健全財(cái)稅體制對(duì)治理地方政府融資平臺(tái)相關(guān)問(wèn)題具有積極意義。屬于中央和省政府承擔(dān)的財(cái)政支出，中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)切實(shí)加大財(cái)力保障制度，不得轉(zhuǎn)嫁給市、縣政府。凡委托給市、縣政府承辦的事務(wù)，要足額安排專項(xiàng)撥款，不留資金缺口。

5.3 吸引民間資本同時(shí)增強(qiáng)造血機(jī)能

民間資本有其獨(dú)特的活力和生命力，民間資本的引入將對(duì)地方政府融資平臺(tái)的健康發(fā)展產(chǎn)生積極作用。經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)優(yōu)先考慮利用民間資本。

2015年6月1日，我國(guó)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》正式施行。該辦法確立了社會(huì)資本可參與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度性創(chuàng)新，業(yè)界均默認(rèn)其為“PPP基本法”。“PPP”模式為我國(guó)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了新思路，在“PPP”模式下，政府部門或地方政府通過(guò)政府采購(gòu)形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施的加快建設(shè)和有效運(yùn)營(yíng)。

5.4 創(chuàng)新融資工具并強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)管

地方政府可以發(fā)行20～30年期的長(zhǎng)期債券，提高其債務(wù)的可持續(xù)性，還可以大力開拓信托融資渠道，探索各類投資基金，積極引導(dǎo)各類股權(quán)基金投資適合的政府項(xiàng)目，另外還可以發(fā)行彩票為市政建設(shè)和公益事業(yè)籌集資金。

截至2016年末，中國(guó)地方政府債務(wù)15.32萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)率為80.5%。地方政府?dāng)?shù)目龐大的債務(wù)顯示出了對(duì)其進(jìn)行妥善治理的必要性和緊迫性。2017年5月，財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，將地方政府債務(wù)管理上升到了維護(hù)總體國(guó)家安全的高度。具體措施上，對(duì)融資平臺(tái)公司、PPP模式等做了進(jìn)一步規(guī)范，嚴(yán)格剝離融資平臺(tái)的政府性融資職能，同時(shí)將聯(lián)合監(jiān)管和責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。從國(guó)家的政策上可以看出，地方政府濫用財(cái)政擔(dān)保、土地?fù)?dān)保大肆借款的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返，在基建等項(xiàng)目上應(yīng)該以規(guī)范的方式開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）、設(shè)立各類投資基金來(lái)進(jìn)行融資。

【參考文獻(xiàn)】

【1】馬恩濤，陳媛媛.我國(guó)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究[J].公共財(cái)政研究，2017（08）：78-79.

【2】嚴(yán)俊.地方政府融資平臺(tái)法律規(guī)制研究[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2017（02）：35-36.endprint