《非存款類組織放貸條例》實施背景下小額貸款公司監管制度法律思考

戴紅霞

一、小額貸款公司法律監管制度現狀

小額貸款公司作為一個新興行業，在支持縣域經濟發展、服務“三農”和小微企業、提升金融普惠性、引導民間融資“陽光化”等方面發揮了積極作用。但是，縱觀我國有關小額貸款公司法律監管方面的法律法規，尚未有國家層面專門規范小貸業務的法律。2008年5月，中國人民銀行和中國銀監會聯合印發《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對小額貸款公司的性質、設立、資金來源、資金運用等進行規范。隨著中國人民銀行、銀監會聯合下發的《指導意見》出臺，在地方政府的積極推動下，各地小額貸款公司紛紛成立并正式運營，為破解“三農”資金困境開辟了一條嶄新的途徑。各省份參照《指導意見》制定本區域小額貸款公司發展的管理辦法，但在準入審批、資本金的監管等方面存在地域差別。2009年6月，中國銀監會發布的《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》以及國務院辦公廳下發的《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》，為小額貸款公司的發展路徑提供了指導性思路。2015年8月，人民銀行發布了《非存款類放貸組織條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》（征求意見稿）），此條例出臺后將在一定程度解決小額貸款公司法律缺失和監管空白的問題，特別是小額貸款公司資本化運作提供法律依據。

二、小額貸款公司現行法律監管制度立法爭議

（一）法律性質與配套支持制度尚未明確

小額貸款公司作為非存款類放貸組織，與金融機構有著本質區別，也有別于一般工商企業和金融機構，屬于新型市場主體，在業務開展中自負盈虧、自擔風險，位于金融信貸市場的中間層區域。國家將小額貸款公司定位于支持三農、小微企業，但未將小額貸款公司劃分為金融機構，所以小額貸款公司無法在同業拆解、稅收、融資成本、財政補貼和法律訴訟等方面，享有與金融機構同等的待遇，也不能享受國家對農村金融和小企業金融的優惠政策。

（二）監管責任有待進一步厘清

一直以來，地方金融辦是省政府授權的對小額貸款公司實施監管的專門部門，負責小額貸款公司準入牌照發放和具體事務監管。如果小額貸款公司單一由地方監管部門負責審批和監管，缺乏相應的專業監管人才，可能會出現各地監管尺度不一致的現象，人民銀行、銀監局、地方金融管理部門的工作協調和配合方面的問題也需要進一步明確。

（三）地方監管實施細則尺度不一

從法律位階上來說，對小額貸款公司的規定基本屬于部委級別的規范性文件，法律位階較低，個別地方監管部門在具體監管中行使自由裁量權，不能按照行政許可法、行政處罰法的要求具體實施行政許可、監管、檢查、處罰職責。

（四）部分監管要求不夠細化

因為《指導意見》并不屬于法律，規定還相當寬泛，在有關設立審批程序方面的規定還不明確，對小額貸款公司起到的是一個示范指引的作用。正在研究論證的《條例》（征求意見稿）對小額貸款公司相關規定還不夠細化，融資比例和杠桿的要求卻沒有詳細規定，退出、破產、資產清理、債務清償等退出機制方面的規定較為籠統，在資本化運作中小額貸款公司依然受法律方面的限制。

三、相關建議

（一）完善配套政策，建立正向激勵機制

小額貸款公司屬于新型市場主體，其與涉農金融機構一樣承擔了服務“三農”、個體工商戶和小微企業的責任。鑒于小額貸款公司與普通的商業銀行有著本質區別，應當通過在國家層面立法將小額貸款公司開展的目的和形式、利率實施辦法、貸款與還款的條款等確定下來，推動其健康發展。各省級政府參照國家法律出臺激勵政策，在工商、稅務、財政補貼等方面給予優惠，減輕小額貸款公司經營負擔與資金成本，用市場的方式引導小額貸款公司發揮公益性作用。

（二）明確監管責任，逐步理順監管體制

應當推進中央與地方金融監管工作協調機制，明確界定中央和地方金融職責和風險處置責任，逐步回歸于以人民銀行為主導的大金融監管體制。即由省級人民政府依法對本地區小額貸款公司實施監管，授權地方政府金融辦負責小額貸款公司市場準入審批及經營牌照發放，銀監局負責對小額貸款公司日常業務監管和財務風險控制，人民銀行負責小額貸款公司政策指導和宏觀審慎監管，建立起準入審批、風險控制、宏觀審慎監管的監管體制。

（三）促進各地監管平衡，完善地方監管細則

隨著小額貸款公司數量的日益增多，行業競爭愈加激烈，經營水平參差不齊，建議指導建立小額貸款公司資產分類制度和撥備制度等風險控制制度。進一步細化對小額貸款公司退出條件、退出程序及債權債務的轉讓、承接與處理規則，以確保經營不善的非存款類放貸組織能夠實現有序退出。對于小額貸款公司股東和出資條件的設計，應當以合理為準，只要符合《公司法》規定即可，不要過多限制。在外資準入政策也有必要進行明確，全國應當統一，促進小額貸款公司為支小、支農提供更加便利、更有競爭力的金融服務。

（四）改善監管環境，適當放松融資杠桿管制

應該規定對小額貸款公司外源融資的比例和渠道實行差異化安排、正向激勵安排，拓寬優質小額貸款公司融資渠道，允許小額貸款公司放大融資杠桿，對于優質小額貸款公司通過政策鼓勵通過發行債券、資產轉讓、證券化等方式開展直接融資，推行評級機制，實行分類管理引導，鼓勵大中型銀行綜合評級結果對優質小額貸款公司批發融資，對評級較高的小額貸款公司提高融資倍數。通過合法的資產交易中平臺向機構投資者進行小額信貸資產轉讓，提高資產證券化程度，盤活存量資產。完善市場退出機制，對高風險機構做好風險處置和市場退出的制度安排。

參考文獻

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