存款保險制度有利于防范金融風險

我國的《存款保險條例》已于2015年5月1日正式實施，在金融改革道路上具有里程碑式的意義。無論在金融消費者權益保護，還是在防范系統性金融風險，以及細化到問題金融機構的風險處置措施與市場化退出機制上，該項制度都體現出金融體制和金融監管改革的新思路。實施兩年多以來，隨著存款保險制度的有序推進，其在防范金融風險方面發揮著重要的積極作用。

存款保險制度是中國金融體制深化改革的重要一環。“市場在資源配置中起決定性作用”是黨對市場經濟的認識的提升，決定了市場的作用將實質性提升。因此，在金融領域則必然要求用更加市場化的保險機制來替代行政化色彩更濃的政府隱性擔保機制。因此，存款保險制度的出臺不僅是金融制度領域的創新，更是政治體制和行政管理方面的革新。在推進利率市場化改革方面，存款保險制度作為重要的條件之一起到了先導的作用。同時，在金融市場化改革過程中，存款保險制度也獲得了適宜的發展空間和土壤。對金融監管體制改革而言，存款保險機制也貫穿于事前、事中和事后的全流程。

存款保險制度是保障金融體系穩定的重要基礎。存款保險、央行最后貸款人職能和審慎監管并稱為金融安全網的三大支柱。存款保險制度的推出明確了銀行破產中儲戶的賠付水平和保障規模，能夠增強儲蓄的信心，在出現危機時可以避免重大擠兌事件的發生。而對問題銀行及其資產負債進行有效的處置，一定程度上可以緩釋市場預期逆轉、資產負債惡化以及內在關聯傳染等風險。同時，存款保險制度猶如緊箍咒，無形間對銀行穩健性經營提出了更嚴格的要求，強化了行業自律，內生地降低了銀行的風險。在存款保險制度實施后，在投保機構出現風險時，存款管理機構按照規定在限額內償付存款人被保險的存款，第一時間消除金融風險隱患。同時，存款保險制度會快速處理問題銀行的債權債務，有效切斷銀行間的風險擴散路徑，進而維護國家的金融安全。

存款保險制度突出金融消費者權益保護。存款保險制度的推出最根本的意義就在于將金融消費者置于一張“看得見的網”的保護之下，保障金融消費者的財產安全，提高防范金融風險意識。存款保險制度覆蓋全部存款機構及本外幣，體現了強制投保要求，由于絕大多數銀行機構都成為投保機構，其中一家金融機構發生危機必將牽扯到其他機構，所以存款保險制度強化了各金融機構的互相監督。同時，由于差別費率的存在，可以使金融機構增強對自身流動性、經營性風險的控制，避免道德風險問題的發生。可見，存款保險制度促進了微觀金融審慎監管的強化，降低了與金融消費者權益相關聯的系統性風險。當前，中國存款保險制度規定最高償付限額為50萬元，并在被接管、破產等情形發生之日起7個工作日內足額償付存款，破除了之前金融消費者在求償時所遇到的時效性差、賠償額不詳等困境，使得金融消費者的求償權得到確認。金融消費者在接受了存款保險的制度安排后，也必將逐漸轉變“銀行不會倒”的傳統觀念，有助于在金融消費過程中增強風險意識和培育健康的理財觀念。

存款保險制度將增強存款機構的企業信用。在此前，我國央行最后貸款人職能覆蓋了存款保險職能，即當銀行機構經營失敗時，央行往往不得不動用財政資金為此買單。這種制度安排曾在農村信用社改革和國有銀行股份制改革中發揮重要作用。但是，它的缺陷也十分明顯。一方面會滋生銀行機構的道德風險，用全體納稅人的資金去解決個別銀行的債務問題；另一方面，擾亂了市場規則，金融機構誰也不在意企業信用建設，不利于銀行業的長期發展。存款保險制度以繳納保險金的方式，敦促銀行機構為自身的經營行為負責，既消除了國家信用背書的道德風險，也激發了管理者妥善經營的主觀能動性，高度重視信用提升和加強自身信用品牌建設。

存款保險制度將提高金融機構的整體實力。少數人認為存款保險制度將會降低銀行業利潤，這是認識層面上的一個誤區。其一，銀行機構需要交納的保費占經營成本的比例很小，對現有信貸業務和利潤水平的影響微乎其微。其二，在國家信用背書逐步取消的同時，政府干預也會隨之減少，這會顯著提升銀行績效，其正面影響比繳納保費的成本大得多。其三，原先央行存款準備金率中的維穩職能將得到釋放，存款準備金率可能會相應調整和降低，這也會填補繳納保費所增加的成本。由此可見，存款保險制度實施非但不會引致銀行成本的大面積上升，而且會在長期內提升銀行的收益水平，提高金融機構的整體實力。

存款保險制度促進銀行業內的良性競爭。在沒有存款保險制度的條件下，我國政府只能采用利率管制來控制市場風險，這給銀行業獲得超額壟斷利潤建造了一個溫床。銀行機構數量、市場準入、信貸服務都表現出明顯的行政化，價格機制這個基本調節手段相對低效。存款保險制度則打開了銀行業優勝劣汰的大門，誰的服務沒有競爭力、得不到公眾認可，就會按照規則受到市場選擇的“懲罰”，嚴重經營不善者甚至會被收購或者清算。如此一來，此前銀行機構片面追求規模競爭的格局將被打破，追求服務質量和擴大服務范圍的競爭新格局將被建立。銀行業的經營思路也會隨之轉變，由“看誰做的大”變為“看誰做的強”。

存款保險制度有利于銀行服務差異化。目前，與發達國家相比，我國銀行業資產規模已居世界前列，但產品與服務的同質現象較為明顯。存款保險制度的推出，將會促進不同銀行在產品與服務上的細分。特別是中小銀行，在經營規模和人力資本等方面明顯落后于大型銀行，就必須突出自身特色，深耕中小客戶，完善相關服務。在此基礎上，緊隨利率市場化改革步伐，進一步推動業務轉型，推動業務差異化發展，形成獨特財富管理模式和差異化商業品牌。唯有如此，才能強基固本，并進一步在市場上與大型銀行相爭衡。當然，大型國有銀行也必須保持危機感，逐步扭轉“大而不倒”的思維慣性，借助資源和實力優勢，打造差異化的服務模式。

存款保險制度強調風險預警和危機處置。一方面，存款保險制度需要對全國數百家銀行進行全面和精準的風險評估，建立風險識別與預警體系。在此基礎上，通過差別費率、風險警示等市場化手段來制約部分銀行的盲目擴張與冒險經營，盡最大可能減少銀行破產事件的發生概率。另一方面，存款保險制度需要建立一整套完善的危機處置機制，當銀行發生破產風險時，能夠將處置成本控制在最小的范圍之內。目前，“生前遺囑”制度正在國內銀行業逐步建立，但是該項制度以危機的自我處置為主，對于風控能力差別迥異的銀行而言，有效性仍然缺乏實踐檢驗。因此，存款保險管理機構需要從最大利益關聯方視角出發，通過復雜的技術手段將處置成本或賠付成本降到最低。可以說，早期風險預警和事后風險處置職能是存款保險制度運行的內生性要求。

存款保險制度的出臺并不意味著國家將對危機銀行撒手不管。存款保險的原理是由于存款這種銀行負債帶有很強的公共品屬性，因此國家設立存款保險基金，代為償付危機中銀行的存款人，本質上屬于一種政策性保險。即便是在市場化程度最高、存款保險制度最健全的美國，當次貸危機爆發時，聯邦政府仍然會實施財政注資等緊急救助方案。況且，我國大中型銀行和大多數城商行均為國有控股，政府隱性擔保不可能徹底消失，只是會通過更加市場化的形式和方法進行化解或處置。因此，存款保險制度不等于消除了政府的責任，而是構建起政府、監管部門、銀行和個人的多方位風險共擔體系。

存款保險制度不是包治百病的靈丹妙藥。從國外的情況看，雖然全世界已經有一百多個國家實行了存款保險制度，但它的存在并未能完全避免銀行危機或金融危機的發生。同時，存款保險制度可能還會引起道德風險問題。從存款人的角度看，存款保險制度的存在將導致存款人忽視對銀行經營風險的擔憂，降低監督銀行的自我保護意識。從銀行的角度看，存款保險制度的存在將誘使銀行更傾向于從事風險高而潛在收益大的投資活動，從而提升了銀行的風險。從監管者的角度看，存款保險制度也可能導致監管者輕視風險程度，忽視金融監管日常工作的重要性。因此，雖然有了存款保險制度，我們仍然需要高度重視金融市場，特別是銀行體系的風險問題，做到早識別、早預警、早發現、早處置，守住不發生系統性金融風險的底線。□

（作者為中國社科院金融所法與金融室副主任，本文系中國社科院金融所重點課題“系統性風險與宏觀審慎評估體系研究”階段性研究成果）endprint