《建立國家公園體制總體方案》發布至2020年將整合設立一批國家公園

本刊記者 崔瑋 報道 9月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

根據方案，到2020年，中國建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，分級統一的管理體制基本建立。這標志著我國國家公園體制的頂層設計初步完成，國家公園建設進入實質性階段。

國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務，是我國生態文明制度建設的重要內容，對于推進自然資源科學保護和合理利用，促進人與自然和諧共生，推進美麗中國建設，具有極其重要的意義。為加快構建國家公園體制，在總結試點經驗基礎上，借鑒國際有益做法，立足我國國情，制訂本方案。

2013年11月，黨的十八屆三中全會決定首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》(中發〔2015〕25號)對建立國家公園體制提出了具體要求，強調“加強對重要生態系統的保護和利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、森林公園、地質公園等的體制”，“保護自然生態系統和自然文化遺產原真性、完整性”。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國的自然生態系統和自然遺產保護事業快速發展，取得了顯著成績，建立了自然保護區、風景名勝區、自然文化遺產、森林公園、地質公園等多種類型保護地，基本覆蓋了我國絕大多數重要的自然生態系統和自然遺產資源。

但同時，也看到，各類自然保護地建設管理還缺乏科學完整的技術規范體系，保護對象、目標和要求還沒有科學的區分標準，同一個自然保護區部門割裂、多頭管理、碎片化現象還普遍存在，社會公益屬性和公共管理職責不夠明確，土地及相關資源產權不清晰，保護管理效能不高，盲目建設和過度開發現象時有發生。

因此，我國建立國家公園體制的根本目的，就是以加強自然生態系統原真性、完整性保護為基礎，以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創新運營機制，健全法治保障，強化監督管理，構建統一規范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。

目前已有100多個國家建立了國家公園。但由于政治、經濟、文化背景和社會制度特別是土地所有制不同，各國對國家公園的內涵界定也不盡相同。

1994年，世界自然保護聯盟(簡稱“IUCN”)在布宜諾斯艾利斯召開的“世界自然保護大會”上提出了“IUCN自然保護地分類體系”。IUCN根據不同國家的保護地保護管理實踐，將各國的保護地體系總結為6類，國家公園為第二類，定義為：大面積自然或近自然區域，用以保護大尺度生態過程以及這一區域的物種和生態系統特征，同時提供與其環境和文化相容的精神的、科學的、教育的、休閑的和游憩的機會。

《總體方案》明確，國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護。除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發建設活動。

與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態系統和自然遺產更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態系統更完整，保護更嚴格，管理層級更高。

這次中《總體方案》的發布，是在首個國家公園體制試點——三江源國家公園體制試點獲批一年半之后。

在這一年半的時間里，中國設立的國家公園體制試點達到10個，分別是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長城和云南普達措國家公園體制試點。

2017年6月，中央全面深化改革領導小組第三十六次會議審議通過《祁連山國家公園體制試點方案》。

《總體方案》明確，我國的國家公園體制以加強自然生態系統原真性、完整性保護為基礎，以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標。建成統一規范高效的中國特色國家公園體制，國家重要自然生態系統原真性、完整性得到有效保護，形成自然生態系統保護的新體制新模式，促進生態環境治理體系和治理能力現代化，保障國家生態安全，實現人與自然和諧共生。

到2020年，建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，分級統一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。到2030年，國家公園體制更加健全，分級統一的管理體制更加完善，保護管理效能明顯提高。

國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使，條件成熟時，逐步過渡到由中央政府直接行使。