德國(guó)公共管理的風(fēng)險(xiǎn)控制

◆烏多?漢森 / 文

德國(guó)公共管理的風(fēng)險(xiǎn)控制

◆烏多?漢森 / 文

編者按

在第二屆中國(guó)質(zhì)量（上海）大會(huì)上，德國(guó)質(zhì)量協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)烏多?漢森發(fā)表了題為《德國(guó)公共管理的風(fēng)險(xiǎn)控制》的演講。烏多?漢森曾經(jīng)是德國(guó)聯(lián)邦警察總局的總局長(zhǎng)，對(duì)于政府的公共管理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)有著豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，他指出風(fēng)險(xiǎn)是運(yùn)動(dòng)變化的，應(yīng)因時(shí)因地不斷調(diào)整管理舉措。在城市化可持續(xù)發(fā)展的今天，公共領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理正變得迫切和重要。本文根據(jù)他的演講速記整理而成。

非常高興，能和大家一起參加第二屆中國(guó)質(zhì)量（上海）大會(huì)，共同探討質(zhì)量推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展這個(gè)話題。作為德國(guó)質(zhì)量協(xié)會(huì)的會(huì)長(zhǎng)，我本人曾在德國(guó)聯(lián)邦警察局擔(dān)任了多年的局長(zhǎng)，我很高興有這個(gè)機(jī)會(huì)跟大家分享關(guān)于“質(zhì)量和可持續(xù)性”的一些經(jīng)驗(yàn)。我今天重點(diǎn)講在公共管理中的風(fēng)險(xiǎn)管理。

風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性

可持續(xù)性在未來的幾十年中都將是世界各地關(guān)注的一個(gè)主要話題。城市化的發(fā)展在很多國(guó)家是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的進(jìn)程，越來越多的超大型城市出現(xiàn)，與此同時(shí)，農(nóng)村人口卻在不斷減少。顯然，這樣的趨勢(shì)可能給我們帶來一系列的風(fēng)險(xiǎn)。

考慮到城市化的大趨勢(shì)，可持續(xù)發(fā)展就是人類進(jìn)步必不可少的一個(gè)要素，不管從經(jīng)濟(jì)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生，還是從社會(huì)的角度看，都是如此。只有實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性，我們才能夠?qū)崿F(xiàn)未來健康和穩(wěn)定的發(fā)展。如果不能做到這一點(diǎn)，幾乎不可能維持城市乃至社會(huì)的穩(wěn)定、安全、秩序和可持續(xù)發(fā)展。在這樣的情況下，質(zhì)量工作顯得越來越重要了，尤其是在公共管理方面。

企業(yè)與公共風(fēng)險(xiǎn)管理的區(qū)別

企業(yè)過去在不斷地進(jìn)行著系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理的探索，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)已經(jīng)在商業(yè)領(lǐng)域扎根立足。但是在公共管理領(lǐng)域中，盡管我們也像公司或企業(yè)那樣不斷地改進(jìn)，我們?nèi)越?jīng)常在實(shí)施系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)遭遇困境，有時(shí)甚至遭遇失敗。我們?cè)谶@方面仍要向企業(yè)或公司學(xué)習(xí)。風(fēng)險(xiǎn)較高的行業(yè)，比如化工、醫(yī)藥，或者是能源供應(yīng)企業(yè)，打個(gè)比方說核電廠，他們其實(shí)可以作為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐的標(biāo)桿企業(yè)，給我們提供一些非常有意義的借鑒。

與此同時(shí)，我們也要注意到，公司的風(fēng)險(xiǎn)管理和公共管理當(dāng)中的風(fēng)險(xiǎn)管理還是有非常明顯、清晰的區(qū)別。在公司層面，風(fēng)險(xiǎn)管理的重心放在了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上面，而且目標(biāo)是確保公司能夠持續(xù)運(yùn)營(yíng)，避免破產(chǎn)；而公共管理領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)管理不是只簡(jiǎn)單地考慮公共機(jī)構(gòu)是否能夠存續(xù)，需要考慮的視角和范圍更加寬泛。對(duì)于社會(huì)而言，公共管理的功能必須順利實(shí)現(xiàn)，否則任何擾亂都會(huì)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)動(dòng)蕩。因此，公共的行政管理事實(shí)上也是非常重要、關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施，是維系國(guó)家安全和穩(wěn)定的重中之重。如果做得不好，甚至可能拖累外部安全。這樣的核心設(shè)施如果因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)未能得到正確的評(píng)估，或者說事先沒有被正確識(shí)別而導(dǎo)致災(zāi)難發(fā)生，那么帶來的連鎖效應(yīng)和波及范圍將無法想象。這種事情是極有可能發(fā)生的。

想象一下，如果因電力事故導(dǎo)致大范圍停電，連鎖反應(yīng)造成的后果可能非常嚴(yán)重，比如交通中斷，心肺復(fù)蘇機(jī)、血液透析機(jī)無法運(yùn)轉(zhuǎn)，等等。最近在哈維颶風(fēng)襲擊休斯敦時(shí)我們就看到這樣的影響，不僅造成一些災(zāi)難性的事件，還導(dǎo)致了一些治安的問題。為了避免局面失控，我們必須在公共管理中引入風(fēng)險(xiǎn)管理體系，而且風(fēng)險(xiǎn)以及危機(jī)管理是最重要的管理任務(wù)。在這方面，怎么強(qiáng)調(diào)都不過分。

質(zhì)量管理是基礎(chǔ)

在公共管理領(lǐng)域中，規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)可以幫助風(fēng)險(xiǎn)管理搭建一個(gè)良好的框架，讓所有的相關(guān)利益方都積極參與。質(zhì)量管理體系可以作為一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的風(fēng)險(xiǎn)管理體系的基礎(chǔ)，對(duì)于公共管理也是如此。整個(gè)質(zhì)量管理體系中，風(fēng)險(xiǎn)管理從過去到現(xiàn)在都是至關(guān)重要的一個(gè)組成部分。但質(zhì)量管理在今年也發(fā)生了變化，新版ISO9001質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)把風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)放在了一個(gè)更加突出的地位，監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為質(zhì)量管理體系中不可或缺的一個(gè)組成部分，比以往任何時(shí)候都強(qiáng)調(diào)?，F(xiàn)在時(shí)間有限，所以我只講在公共管理當(dāng)中需要考量的風(fēng)險(xiǎn)管理要素。

首先，風(fēng)險(xiǎn)可以分為戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)兩大類。戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)包括管理風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等，處于領(lǐng)導(dǎo)崗位的人必須來負(fù)責(zé)戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)管理。在某些情況下，這種職責(zé)必須要有最高層級(jí)的政府來?yè)?dān)負(fù)。戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)要考慮到各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)融合在一起帶來的合成效應(yīng)，因此也包括所有的行政領(lǐng)域，特別是涉及各個(gè)層級(jí)中重要的且跨部門的審查。進(jìn)行這樣的審視，本身就是一個(gè)挑戰(zhàn)。我們一定要建立一個(gè)跨層級(jí)、跨部門的體系，這要求各個(gè)不同的利益方跨越自大的意識(shí)或以自我為中心的想法。這非常不容易，因?yàn)椴煌膶I(yè)部門有各自不同的職責(zé)和想法，并且在行政層面相互纏繞，非常復(fù)雜。

運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)包括績(jī)效和流程風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等。運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)就在一些具體的專業(yè)領(lǐng)域里，包括職能部門以及某些特殊的崗位職責(zé)。

從原則上看，不管是戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)還是運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的管理都必須適應(yīng)不斷的變化。比如說一些新興的風(fēng)險(xiǎn)，它是由技術(shù)進(jìn)步所帶來的。再比如說網(wǎng)絡(luò)攻擊，是因?yàn)楝F(xiàn)在計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)密度和幅度越來越高。一個(gè)良好的運(yùn)營(yíng)管理體系必須不斷地監(jiān)控和適應(yīng)這些變化。

公共行政中風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)施

在公共管理領(lǐng)域應(yīng)該怎樣構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理的結(jié)構(gòu)呢？我這里主要講一些基本措施?？傮w上說來，它應(yīng)該是一個(gè)有系統(tǒng)性的整體體系，能夠讓有關(guān)部門識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，并據(jù)此采取相應(yīng)的措施，分配控制和管理“工具”。風(fēng)險(xiǎn)管理體系應(yīng)該是非常全面的，同時(shí)帶有內(nèi)部的監(jiān)控以及管理體系。這樣的基本框架讓每一個(gè)部門都清楚自己的職責(zé)，能夠按照它的要求進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。

第一步就是風(fēng)險(xiǎn)管理的識(shí)別，這可以通過簡(jiǎn)單的頭腦風(fēng)暴來實(shí)現(xiàn)。到底誰(shuí)來參加這個(gè)頭腦風(fēng)暴的研討呢？這需要看這個(gè)部門的大小和它的結(jié)構(gòu)，但是參與的范圍不能太窄，因?yàn)閰⑴c人需要匯集所有潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并且能夠拓寬到一個(gè)非常廣泛的視角，然后將監(jiān)控和管理的工具在落地實(shí)施時(shí)加以整合。

接下來就是風(fēng)險(xiǎn)的分析和評(píng)估。將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理之后，就列出一張表格，并且繪制一張因果關(guān)系的圖表，然后對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，分清主次，按照有限順序進(jìn)行排列。可以按照它們發(fā)生的概率來排列，也可以按照危害嚴(yán)重程度來排列。再接下來是要針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)采取具體的行動(dòng)或必要的措施。我們已有的一些工具和職能可以應(yīng)用到可識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中。這時(shí)候，我們能看到到底有哪些工具可以用來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控和管理，然后進(jìn)行差距分析。

怎樣應(yīng)對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)呢？我們完全可以避免風(fēng)險(xiǎn)，或減少風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響。即使有些風(fēng)險(xiǎn)避免不了，我們也可以在進(jìn)行評(píng)估時(shí)看一下這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是如果發(fā)生的，對(duì)出現(xiàn)的傷害程度進(jìn)行量化和定性分析，考慮可能出現(xiàn)的社會(huì)影響。但是，風(fēng)險(xiǎn)管理并不只是把風(fēng)險(xiǎn)列出來進(jìn)行一次風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就夠了，事實(shí)上它是一個(gè)連續(xù)進(jìn)行的項(xiàng)目，必須對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行不斷地審核和回顧。因?yàn)檫@些風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)發(fā)生變化，或者有新的風(fēng)險(xiǎn)冒出來，老的風(fēng)險(xiǎn)消失。因此，風(fēng)險(xiǎn)管理也要進(jìn)行不斷的調(diào)試和規(guī)劃，采取降低風(fēng)險(xiǎn)的不同措施或預(yù)案。

總而言之，風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)連續(xù)不斷的運(yùn)動(dòng)過程。要想充分發(fā)揮它的積極效應(yīng)，就必須在整個(gè)機(jī)構(gòu)加以重視并積極實(shí)踐，就像質(zhì)量管理獲得成功一樣。也就是說，風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者必須關(guān)注的問題，它是一個(gè)管理任務(wù)，必須要自上而下的實(shí)施。這就要求我們有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的連貫一致的監(jiān)控評(píng)估和匯報(bào)體系，并且要有相應(yīng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，并對(duì)此進(jìn)行不斷的監(jiān)控評(píng)估。此外，還需要有相應(yīng)的機(jī)制交流實(shí)踐成果，這種實(shí)踐交流的范圍越廣越好。

成功的風(fēng)險(xiǎn)管理需要建立在一個(gè)開放的行政管理文化之上。大家不能為了野心就盡量掩蓋或隱瞞風(fēng)險(xiǎn)，而是要讓風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)現(xiàn)和匯報(bào)成為一種義務(wù)或者強(qiáng)制性的東西。因?yàn)椴还芤粋€(gè)組織機(jī)構(gòu)如何井井有條，員工如何兢兢業(yè)業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)總會(huì)出現(xiàn)。我們必須以合適的方式對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)，這是建立良好風(fēng)險(xiǎn)管理體系的一個(gè)需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。德國(guó)質(zhì)量協(xié)會(huì)愿意跟中國(guó)同事一起發(fā)起相關(guān)的質(zhì)量項(xiàng)目，共同探討交流相關(guān)體系和方法，相互受益。