“五位一體”的地區監管實踐

文/董玉婷 劉增國 編輯/靖立坤

“五位一體”的地區監管實踐

文/董玉婷 劉增國 編輯/靖立坤

事中事后監管的核心，是依托跨境資金流動監測系統的靈活分析功能，通過創建核查指標體系，實現跨境資金流動趨勢的分析和異常線索的篩查。

圍繞“提升事中事后監管能力”這一核心任務，全國各外匯管理部門主動通過探索、實踐，研究如何實現精準、長效、更具操作性的事中事后監管模式。外匯局山東省分局運用三類指標體系、分級督導落實的思路，反復完善總結出了“五位一體”的工作框架：構建監管工作制度、完善靈活分析指標體系、精準篩查異常線索、與檢查部門聯動互補、鍛煉培養基層人才隊伍。2017年前7個月，全國運用此模式的12家分局共計核查企業700余家，確認違規并移交檢查企業42家，涉案金額近4億美元，經常項目事中事后監管取得初步成效。

“五位一體”的工作框架

構建事中事后監管工作制度。按照先行先試、總結推廣的指導思想，2017年一季度，山東省分局制定并印發了《國家外匯管理局山東省分局經常項目事中事后監管工作指導意見》。該《意見》明確提出了對當前經常項目事中事后監管工作的定位及其與日常監測核查工作的關系，確定了“宏觀審慎管理、微觀審慎管理、行為監管”的管理框架和具體操作要求，成立了核查領導小組，建立了逐級督導、案例共享、聯合監管等工作機制，為實踐事中事后監管工作奠定了制度基礎。

完善靈活分析指標體系。一套“活”的分析指標體系，是事中事后監管區別于以往固化指標預警的核心內容。在構建監測分析指標時不能脫離業務實際，華而不實，應堅持“務實管用”的原則，從海量的經常項目跨境收支數據中鎖定異常交易行為，并以“從業務中提煉、在核查中驗證、回指標中升級”的方式，通過不斷完善指標體系實現對業務的全覆蓋。山東省分局經過不斷完善，構建了68個監測分析指標，涵蓋了宏觀審慎管理、微觀審慎管理和行為監管的三個監管層次及包括貨物貿易、服務貿易、個人外匯在內所有經常項下的業務。這些分析指標也是事中事后監管工具箱的重要指標工具，可以根據外匯形勢變化隨時抽取使用。如“全國大額跨境收支交易圈”指標，就是在當前關聯公司構造貿易流出資金增多的背景下，以放眼全國、輻射全球的宏觀視野，精準鎖定境內外交易對手的異常線索，對甄別虛假貿易和異常跨境資金流動具有較好的實踐意義。

精準篩查異常線索。如何從靈活分析指標篩選出的異常交易行為數據里精準鎖定有效線索，是提高監管效率的關鍵環節，也是最容易被忽視的環節。在精準篩查線索時，不僅要求創建的指標要科學、合理、有效，還要求篩查執行人對指標、業務有深刻的理解，才能對篩查結果進行后續深入加工分析，在繁多的異常線索中發現有價值的信息；否則，就容易勞而無功。山東省分局每次下發異常線索前，都要召集分析小組成員集中討論每條線索的核查要點，確保核查工作落地不跑偏，有效提高了異常線索成案率。

與檢查部門聯動互補。核查與檢查是外匯監管工作的兩個階段，相互交叉、密不可分。山東省分局經常部門與檢查部門通過對職責合理分工、資源有效整合、信息充分共享，實現了“管風險、管違規”的共同目標。一是通過事中事后核查領導小組，實現核查人力資源的協調整合。二是以非現場數據篩選為紐帶，建立兩部門定期協同工作制度，避免重復下達工作任務。三是實現核查反饋信息共享。核查結論屬于數據不準確、材料不規范等行為的，交由經常部門對涉外主體進行規范性指導，或視情節嚴重程度實施分類管理；核查結論屬于實質性違規的，交由檢查部門立案查處。四是實行部門信息定期交換。經常部門定期將經篩查列入重點核查的企業名單，與檢查部門重點檢查企業名單進行交換對比，互相參考補充。

鍛煉培養基層人才隊伍。各級支局是外匯管理工作的最前沿。建設支局高水平的核查人才隊伍，是確保異常線索查實到位的關鍵。山東省分局通過支局上派業務骨干到分局參與篩查“以干代訓”、組織支局跨地區聯合核查等形式，在各支局發現和培養一批能看懂、能操作、能落實分析指標的業務尖子，以點帶面完善基層核查人才隊伍建設，確保事中事后核查要求落到實處。

圖1 2013年以來月度累計凈流出與匯率走勢

靈活分析指標體系的應用

事中事后監管的核心是依托跨境資金流動監測系統的靈活分析功能，通過創建核查指標體系，實現跨境資金流動趨勢的分析和異常線索的篩查。為更加直觀地說明靈活分析指標的應用，下面選取其中三個典型指標進行應用剖析。

情形一：貨物貿易項下凈流出監測

總之，淮山既有滋補作用，又有藥用價值，近年來人們對淮山的關注度越來越高。但目前淮山的加工業相對滯后，應進一步加強淮山產品的開發研究，突破淮山精深產品加工技術的瓶頸，開發具淮山滋補保健功效的淮山系列食品，以豐富淮山加工產品種類，提高淮山產品附加值，促進淮山產業發展。

分析思路。貨物流與資金流在時間上的不一致，一直是困擾貨物貿易總量核查工作的難題。貨物貿易項下凈流出監測指標在設計時拉長了數據分析區間，研判近幾年的凈流出形勢，鎖定累計凈流出量大的企業，進而查實流出異常。

指標設置。一是利用跨境資金流動監測系統匯總查詢功能，計算某企業凈流出金額，分析、確定導致凈流出的主要原因。貨物貿易項下凈流出=進口多付+出口少收+轉口貿易支出大于收入+退款調整額。其中：進口多付=一般貿易及進料加工付款額-一般貿易及進料加工進口報關額；出口少收=一般貿易及進料加工出口報關額-一般貿易及進料加工收款額；轉口貿易支大于收=轉口貿易付款額-轉口貿易收款額；退款調整額=出口退款額-進口退款額。二是貨物貿易項下月度累計凈流出指標。對貨物貿易項下累計凈流出數據做月度分析，從中觀層面觀察貨物貿易項下月度累計凈流出形勢。三是貨物貿易項下累計凈流出超過一定閾值的企業清單。通過指標篩查生成大額流出企業樣本。四是貨物貿易項下企業年度累計凈流出指標。觀察上述樣本企業凈流出的主要年度、主要成因，進一步查實導致凈流出的異常數據。

圖2 2013年以來月度累計凈流出與SHIBOR_3M利率差走勢

監測結果分析。為盡量排除數據質量干擾，監測期選定2013年至2016年。運行2013年以來貨物貿易項下月度累計凈流出指標，導出運行結果；導出2013年以來的CNY即期交易價、SHIBORLIBOR_3M利率差。對貨物貿易項下月度累計凈流出結果做進一步的加工處理，增加月度累計凈流出數據、CNY即期交易價、SHIBOR-LIBOR_3M利率差三個數據列。以此數據為基礎，形成以下兩個走勢圖：

由圖1可見，人民幣匯率與貨物貿易項下凈流出呈正相關，匯率上升，持續流入；匯率下跌，持續流出。

由圖2可見，境內外利差與貨物貿易項下凈流出呈負相關：利差上升，持續流入；利差下降，流出加大。

此外，運行指標3、4，即可導出2013年以來貨物貿易項下累計凈流出超過閾值的企業清單，逐一對樣本企業的累計凈流出進行年度序列分析，分析凈流出成因、流出年度，從而鎖定異常交易線索，提高核查精準度。

情形二：企業貿易融資余額監測指標

分析思路。企業的貿易融資與進出口（轉口）貿易量相關。根據貿易融資背景及相關單證真實有效的原則，準確測算企業已出口未收匯出口貿易、單證未到期進口貿易等的實際應融資量。以融資余額監測指標代替流量監測指標，匯總計算某一時點上企業的貿易融資余額，并與該時點企業預計最大貿易融資余額進行比較，篩查鎖定可疑企業。

指標設置。一是企業某時點融資余額＝該時點上貿易融資余額+該時點上企業獲得海外代付余額。二是企業預計最大貿易融資余額=預計最大出口貿易融資余額+預計最大進口貿易融資余額+預計轉口貿易融資余額。三是綜合比對分析貿易融資余額指標。正常情況下，企業某時點融資余額≤企業該時點預計出口貿易融資最大余額+企業該時點預計進口貿易融資最大余額+轉口貿易預計最大融資余額。四是為剔除無貿易融資的企業數據，過濾條件設置：貿易融資余額or企業獲得海外代付余額＞0。

監測結果分析。某市外匯管理部門運用該指標對2017年6月14日轄區企業貿易融資余額進行了篩查分析，發現A企業和B企業貿易融資余額接近或超過指標計算的“預計最大貿易融資余額”，遂對兩家企業開展現場核查。經核查，B企業單純以農產品出口為主，融資品種全部為出口發票融資，因系統數據中出口收匯與報關單無法關聯，初步認定該企業存在重復使用單證辦理出口融資嫌疑，移交檢查立案處理。調取B企業2016年3月至2017年5月在三家銀行的出口貿易融資檔案，核實該企業長期存在以相同單據在不同銀行申請出口貿易融資的行為,重復融資金額累計442萬美元。最后，當地外匯局對B企業處以35萬元的罰款。

情形三：個人分拆購付匯交易組監測指標

分析思路。個人分拆購付匯是我國異常資金流出的重要渠道。2016年以來，外匯局對個人分拆購付匯實行了自上而下交易組推送和關注名單管理；但由于參與分拆購付匯的境內個人和境外收款人為規避監管時常更換，往往造成外匯局推送的交易組不完整，影響了取證和查處效果。針對上述問題創建的“雙向振蕩篩查法”指標，通過初步篩選、雙向振蕩篩查、精準鎖定等過程，全面篩查符合境內同一購匯人民幣資金提供者或境外同一資金歸集者的所有分拆購付匯交易記錄及參與者，查找隱形的關聯性小交易組，并將其整合為可疑交易大組，從而鎖定違規線索。

指標設置。一是以境內付款人為樣本，匯總查詢所有境外收款人。二是以境外收款人反向匯總查詢境內所有付款人。三是反復振蕩查詢，補充境外收款人樣本，完善交易組。

監測結果分析。2017年7月，某外匯局運用個人分拆購付匯監測分析指標，對推送的王××分拆購付匯交易組進行了進一步篩查監測分析。初步篩查涉及境內購付匯人15名、付匯15筆、金額75萬美元。反復振蕩篩查確定，2016年7月至2017年7月，王××作為境內購匯人民幣資金提供者，共通過借用境內34名居民身份證和購匯便利額度，累計向其本人及妻子、女兒境外賬戶轉移資金290.2萬美元，較初步篩查結果更為全面。該異常交易行為已移交檢查。

實踐中發現的問題

如何實現事中事后管理與現行監管體系流程融合、與檢查體系流程銜接。一是經常項目貨物貿易、服務貿易、個人三大領域的既有監測管理體系與人員調配，已形成固有模式，事中事后管理與日常監管存在一定重合，造成資源浪費，需要依靠明確的制度統一協調。二是事中事后管理與外匯檢查部門工作內容交集增多，如果不能充分溝通異常線索、協調核查工作安排，形成監管合力，很容易造成重復核查、成果不明，甚至影響打擊外匯違法違規行為的效果。

如何促使外部門管理互助體系更加暢通有效。基于事中事后管理的成果導向，今后對外部門管理數據的依賴會越來越強，如海關掌握的提單信息、稅務掌握的企業在產業鏈中前手和后手交易關系以及匯算清繳后的財務變動信息等。這些數據信息雖然無法在現有管理互助體系中立即實現，但是有針對性地進行采集互換，既有助于事中事后管理，也有利于進一步完善現有的管理互助體系。

如何激勵發揮一線核查人員的主觀能動性。核銷改革后，分局業務骨干流失、人員老化現象普遍，一人多崗、一崗多責的現狀容易形成“總局發什么，分局查什么”的狀態，導致分局工作主動性不夠、重點不突出、成果不明顯。從事中事后監管模式看，一線核查人員的工作激情和主觀能動性，是決定管理最終成效的重要因素之一，應進一步提升方法手段，減少不必要的勞動，集中力量完成重點工作。

提升事中事后監管效力

梳理整合制度，提升事中事后管理的可持續性。對現行的經常項目管理制度進行梳理整合和程序再造，確保事中事后管理工作目標明確可行、傳導充分有效、業務高度融合，增強異常線索篩查的針對性，突出成果導向。一是通過不斷優化監測指標體系，提升方法手段和效果，確保事中事后管理具有持續性；二是促進分局之間加強交流，案例和方法共享，共同提高異常處置能力；三是逐步形成經常和檢查部門間人力資源、數據方法、工作成果的共享，不同工作任務之間流程相互銜接、內容相互印證，減少無用功；四是擴展業務骨干的監管思路，培養壯大核查力量。

整合優化監管指標系統，形成常態化事中事后管理模式。在鼓勵各分支局創新監管指標、完善指標系統的同時，對現行的指標庫進行分類梳理、精簡優化，從“做加法”著手逐步過渡到“做減法”；同時，根據外匯政策調整和形勢變化，對指標進行優先級分類和調整，使優先級高的指標在核查中得到充分運用；建立固定、簡練的核查工作流程，便于記錄核查過程和核查成果。

借力“總對總”執法互助，縮短調查取證周期。目前總局層面已與海關、稅務等部門按照“信息互換、監管互認、執法互助”的原則實現了信息共享，其中的“執法互助”是我們實現“短平快”精準打擊異常交易行為的有力手段。應進一步順暢執法互助渠道，縮短外匯局調查取證的周期，降低成本，提升效率。

加強專業培訓，嘗試跨地區核查。要加強單證審核和調查取證技巧等業務培訓，邀請檢查人員授課，確保每個分局都有能看懂、能操作、能落實事中事后監測分析的業務尖子。要加強分局之間的橫向交流，組織開展交叉分析和跨地區聯合核查，讓人才在實戰中得到鍛煉培養，全面提升經常條線的核查水平。

作者董玉婷單位：中國人民銀行濟南分行作者劉增國單位：中國人民銀行淄博市中心支行