試論正義與發展黨執政以來的土耳其修憲公投

李 艷 枝

(遼寧大學 歷史學院，遼寧 沈陽 110136)

試論正義與發展黨執政以來的土耳其修憲公投

李 艷 枝

(遼寧大學 歷史學院，遼寧 沈陽 110136)

1982年憲法的制定和頒布實施，基于軍方掌權和整飭社會秩序的社會現實，該憲法框架下的民主政治呈現被監護的“有限民主”特征，不同社會力量圍繞憲法修訂而展開的權力博弈成為國家治理中的突出問題。正義與發展黨上臺后積極推行憲法修訂，通過全民公投將2007、2010、2017年憲法修正案付諸實施，突破了1982年憲法的憲政框架，強化了正義與發展黨的一黨獨大優勢，一定程度上保障了民眾的權利和自由，實現了從議會制向總統制的轉變。全民公投作為土耳其代議制民主的重要補充，加強了意識形態分歧和社會力量分化，增加了正義與發展黨的執政危機，強化了埃爾多安的集權趨向，形成了民主與威權的悖論，對土耳其政治變革產生了深遠影響。

土耳其；正義與發展黨；憲法修正案；全民公投

2017年4月16日，土耳其高級選舉委員會宣布全民公投結果，51.4%的投票者支持埃爾多安總統所推動的、長達18條的憲法修正案，此次旨在改變土耳其政府體制的修憲公投*一般而言，全民公投包括如下四種類型：新國家的建立、新憲法的制定與憲法修改，次國家的自治和歐盟：加入與一體化條約制定程序。參見史蒂芬·蒂爾尼著，翟志勇譯：《誰的政治憲法？全民與全民公投》，《北京航空航天大學學報(社會科學版)》 2015年第2期。引起全世界的普遍關注。公投系指一定范圍的群體以投票的方式就重大事項表達意見或做出決定的民主形式，屬于直接民主的范疇。*曲兵：《對“全民公投”的再思考》，《史學集刊》 2017年第3期。目前，全民公投已經成為諸多國家憲法變革的一種重要機制。針對憲法修正案的全民公投是執政黨為了強調憲法修訂遵照全民意志而采取的重要舉措，以為憲法修訂提供合法性外衣，并在一定程度上體現了民主對憲政體制的保障和民主政治的少數服從多數原則。本文擬以正義與發展黨執政以來的三次修憲公投為研究對象，探析1982年憲法的重要特征及其時代局限，解讀歷次修憲公投的緣起、過程和結果，進而揭示修憲公投對土耳其現代化進程及其未來走向的重要意義。

一、1982年憲法的監護特征與俢憲公投的緣起

土耳其有著悠久的憲政傳統，歷史上先后頒布的1876、1924、1961和1982年憲法確立現代意義的憲政秩序。頒布憲法和推行共和政體是包括土耳其在內的諸多后發現代化國家實現從傳統社會向現代政治體制轉變的重要步驟，所以憲法制定對于各國歷史發展影響深遠。但時代的歷史局限和不同利益集團的博弈導致新憲法未必能承載真正的歷史使命，所以憲法修訂乃至更替是土耳其歷史上的突出現象。20世紀70年代末，土耳其由于暴力恐怖主義、民族分離主義和伊斯蘭極端主義的肆虐而陷入嚴重的政治危機。1980年9月11—12日夜，土耳其總參謀長埃夫倫將軍領導發動政變，宣稱“憲法明確規定，土耳其公民不能因為宗教信仰而被歧視，然而我們的政黨卻為了自身利益而激起派系分立，……由于政治分歧導致我們的公民在埃爾祖魯姆、錫瓦斯、卡赫拉曼馬拉什、通杰利、喬魯姆等省發生派系沖突。”*Mehmet Yasar Geyikdagi， Political Parties in Turkey: The Role of Islam，New York: Praeger Publishers， 1984， p.137.所以軍方接管政權是結束這種局面的唯一選擇。隨后成立國家安全委員會(the National Security Council)代行政府職責，制定新憲法以穩定社會秩序和恢復政治統治。軍方主導制定并頒布1982年憲法對國家原則，立法、行政和司法體制以及民眾權利自由等方面做出明確規定，具體如下：一是1982年憲法明確強化總統權力，體現了對以往議會制政體的繼承和超越；二是1982年憲法鞏固了國家安全委員會的權力，保證了軍方的特殊權威和地位；三是1982年憲法堅持司法獨立原則，但法院機構的重疊和掣肘成為以后修憲的關鍵所在；四是1982年憲法框架對于政黨政治做出明確限制，影響了此后土耳其政黨政治的走向；五是1982年憲法對于公民的權利自由進行明確限制，為關乎民眾權利和自由的憲法修訂提供空間。1982年憲法確立了土耳其延續至今的憲政體系和制度框架，大部分觀察家認為“1982年憲法的主要目標是……保護國家免受公民的沖擊，而非保護個人的自由免受國家的侵害”，*Ergun ?zbudun， The Constitutional System of Turkey: 1876 to the Present， New York: Palgrave Macmillan， 2011， p.44.因而在1982年憲法的憲政框架下，土耳其民主政治呈現出被監護的“有限民主”的時代特征。

1982年憲法的制定和頒布基于軍方掌權和整飭社會秩序的社會現實，憲法制定者主要考慮軍方的訴求，所以1982年憲法在一定程度上限制了民選政治的空間，因而遭到社會各個層面的質疑和反對，不同社會力量圍繞憲法修訂而展開的權力博弈成為國家治理中一個突出主題，針對1982年憲法的修訂案也層出不窮。在正義與發展黨上臺之前，1982年憲法的歷次修訂都著力提升土耳其的自由民主標準，弱化軍方對憲法的監護功能和強化民眾的權利和自由。1987年憲法修正案旨在恢復1980年軍事政變后被取締政黨領導人參與政治活動的權利，厄扎爾總理訴諸全民公投，最終以50.3%的投票者支持、49.7%的投票者反對的結果允許1980年軍事政變之前的政黨領導人參與政治活動，這包括前正義黨領導人蘇萊曼·德米雷爾和共和人民黨領導人比倫特·埃杰維特等。*Feroz Ahmad， Turkey: The Quest for Identity， Oxford: One world， 2003， p.157.1995年憲法修正案廢除針對公民社會組織與政黨之間關系的重重限制；2001年的憲法修正案廢除1982年憲法第26—28條禁止使用法律禁止的語言發表言論和新聞的限制，并將正義部長和副總理吸納入國家安全委員會以降低國家安全委員會中軍官比例。由此可見，針對1982年憲法的修訂旨在弱化軍方政治地位和突破監護民主的憲政框架，正義與發展黨上臺后的憲法修訂繼續沿著該方向前進。2002年11月，成立一年多正義與發展黨贏得大選而上臺執政，此后歷經2007、2011、2015年大選中所贏得的絕對優勢，實現了正義與發展黨一黨獨大的執政實踐。正義與發展黨政府針對1982年憲法進行了一系列修訂，先后出臺近20項憲法修正案，這包括為埃爾多安當選總理鋪平道路的2002年憲法修正案，降低議員年齡和允許私人經營國有林地的2003年憲法修正案，廢除死刑和國家安全法院、加強性別平等、限制軍人地位以符合入盟標準的2004年憲法修正案，關于廣播與電視最高委員會成員(RTüK)選舉、任期及其職能權限的2005年憲法修正案，縮短議會選舉周期和實施總統直選的2007年憲法修正案，廢除頭巾禁令的2008年憲法修正案，關于司法機構改革、議員資格、政變領導人和軍人犯罪、經濟與社會權利以及個人權利與自由的保護等的2010年憲法修正案，改革立法機構、實施總統制和擴大總統權限的2017年憲法修正案等，1982年憲法到目前為止已有三分之一以上的法律條款已被修訂。

正義與發展黨針對1982年憲法的修憲實踐既有成功的經驗，也有被否定而被迫擱置的失敗教訓。1982年憲法第175條規定：“修改憲法的提案須由土耳其大國民議會議員總數至少三分之一的議員以書面形式提出。修正案必須獲得議員總數的三分之二多數票贊成始得通過。……當總統將憲法修改案退還土耳其大國民議會重新討論后，如議會仍未加修改地通過所退還的法案，總統可以將該法案付諸公民投票。”*土耳其共和國憲法的中文版參見姜士林主編：《世界憲法全書》，青島：青島出版社，1997年，第479—504頁。正義與發展黨政府針對不同的憲法修正案所采取的立場并不相同，部分憲法修正案遭到否決后被迫放棄，部分修正案則訴諸全民公決而得以實施，這不僅體現了執政黨的政治智慧，也體現了土耳其不同政治力量之間的博弈。本文選擇正義與發展黨上臺以來三次修憲公投，通過對其發展過程的解讀來說明憲法修訂對土耳其政治變革的深遠影響。

二、2007年憲法危機與修憲公投

2007年，塞澤爾總統任期屆滿，土耳其政壇不同政治力量圍繞總統選舉引發一系列斗爭，最終釀成較為嚴重的憲法危機。早在2007年4月總統選舉之前，共和人民黨主席代尼茲·巴伊卡爾(Deniz Baykal)、塞澤爾總統和總參謀長亞西爾·比于克阿納特(Yaar Büyükant)都公開發表言論，指責正義與發展黨政府有著“隱匿的伊斯蘭計劃”，抵制埃爾多安當選總統。正義與發展黨權衡利弊推選相對溫和的居爾擔任總統候選人。4月27日，大國民議會啟動總統選舉程序，居爾是唯一的總統候選人。同日午夜，軍方在總參謀部網站上掛出一份備忘錄，措辭強硬的表示要捍衛阿塔圖爾克的基本原則，威脅使用“法律力量”以保護世俗共和國。*Ergun ?zbudun and ?mer Faruk Gen?kaya， Democratization and the Politics of Constitution-Making in Turkey，Budapest and London: Central European University Press， 2009， p.98.共和人民黨隨之抵制第一輪總統選舉，由于參與第一輪總統選舉的議員未達到三分之二的多數，共和人民黨隨即向憲法法院提出中止總統選舉的訴訟。5月1日，憲法法院宣布總統選舉的程序違憲，進而取消總統選舉結果，居爾被迫退出總統選舉。隨后，正義與發展黨提出針對1982年憲法的五個條款和兩個臨時條款的憲法修正案(第5678號法案)，將議會選舉期限從5年縮短為4年，總統由全民直接選舉產生，任期五年，可以連任兩屆。該憲法修正案在大國民議會中超過三分之二的議員多數獲得通過。5月27日，塞澤爾總統把憲法修正案退回大國民議會重新審議，因為他認為改變總統選舉方式并非簡單的程序問題，而是與憲法規定的政治制度直接相關。現行憲法規定總統是對多數黨權力的“制衡和穩定”，憲法修正案偏離既有的議會制，也沒有采取總統制或半總統制，將是一個沒有先例和實踐的制度。塞澤爾總統還警告稱，民選總統“很輕易地成為政治體系中的主導元素”，將會造成沖突和分裂；反對由政黨提名總統和兩個五年任期，在沒有充分考慮和審議的情況下，不能匆忙進行政治制度的根本性變革。*Ergun ?zbudun and ?mer Faruk Gen?kaya， Democratization and the Politics of Constitution-Making in Turkey， p.99.憲法修正案退回議會后再次獲得通過，由于憲法修正案除第一條僅獲得366席支持，其余條款獲得三分之二以上的多數議員支持，這就引起關于修正案表決是否合憲的爭論。面臨僵局的正義與發展黨決定提前舉行大選，將原定于11月舉行的議會選舉提前到7月22日舉行，以直接訴諸選民的方式來解決總統選舉遭遇的憲法危機。7月5日，憲法法院駁回關于憲法修正案的違憲訴訟，塞澤爾總統將上述憲法修正案提交全民公投。7月22日，正義與發展黨在議會選舉中獲得46.7%的支持率和341個議席而蟬聯執政。正義與發展黨遂于8月13日再次推舉居爾為總統候選人，雖然在前兩輪選舉中并沒有獲得當選必須的三分之二以上選票，但在第三輪總統選舉投票中獲得339票，超過半數，當選第11任總統。正義與發展黨政府對5月份通過的憲法修正案進行了簡單修改，包括刪除針對1982年憲法臨時條款第18、19條修正案的相關條款，民族行動黨對此表示支持。2007年10月21日，修改后的憲法修正案在全民公投中憑借68.95%的民眾支持率獲得通過，但選民的總投票率僅為67.51%。*Ergun ?zbudun， “Turkey’s Search for a New Constitution，” Insight Turkey， Vol.14， No.1， 2012， p.45.這說明民眾對全民直選總統的支持，但卻激發了新一輪的權力斗爭。

正義與發展黨遭遇總統選舉的憲法危機之后，再次以賦予平等權利為由提出“頭巾修正案”，通過改變憲法第10條中有關平等的內容，補充如下術語“利用各種形式的公共服務”，以廢除大學校園中針對女生的頭巾禁令；增加第42條中有關教育權利的新段落：“沒有明確的法律規定，任何人不能因任何理由被剝奪接受高等教育的權利。”*Ergun ?zbudun， “Turkey’s Search for a New Constitution，” p.46.該憲法修正案不僅得到正義與發展黨議員的支持，還得到民族行動黨、庫爾德民主社會黨(Democratic Society Party)以及部分獨立人士的支持。2008年2月11日，大國民議會以411票對103票的表決結果通過該憲法修正案，卻遭到反對派的強烈抗議，后者在安卡拉組織數萬人的游行示威，反對修憲。盡管正義與發展黨政府宣稱修憲是為了保護女生的服飾自由，并不強制所有女生戴頭巾，但該修正案被共和人民黨議員提交憲法法院裁決，指出其違背1982年憲法不可修改條款的第2條中的世俗主義原則，因而是無效的。2008年6月5日，憲法法院就是否通過上述憲法修正案進行表決，最終以憲法法院11名法官中9人支持、2人反對的結果否決了憲法修正案。*根據土耳其1982年憲法，只要有7名法官表示支持，訴訟案即獲通過，這一表決結果意味著上述修正案被否決。根據1982年憲法規定，憲法法院對憲法修正案僅僅具有形式而非內容的審查資格，所以憲法法院的判決是違背憲法精神的，這也在一定程度上說明憲法法院是捍衛1982年憲法、抵制憲法修訂的最后堡壘，所以改變憲法法院的構成乃至取締憲法法院就成為正義與發展黨修憲的目標。

在正義與發展黨與反對派圍繞頭巾禁令的憲法修正案斗爭激烈之時，正義與發展黨卻卷入一場司法漩渦，憲法危機進一步激化。2008年3月，最高上訴法院的首席察官阿卜杜勒-拉赫曼·亞爾琴卡亞(Abdurrahman Yal?nkaya)向憲法法院提出申請，要求取締正義與發展黨，禁止埃爾多安總理、居爾總統及69名正義與發展黨成員在五年內參政，宣稱正義與發展黨已經成為旨在損害國家世俗屬性的反憲法活動中心，在長達162頁的起訴書中指責正義與發展黨企圖利用民主方式在土耳其實施伊斯蘭法、消滅憲法規定的世俗原則，其證據包括正義與發展黨通過廢除頭巾禁令的憲法修正案以及堅持讓居爾出任總統等，這使得執政黨面臨被取締的危險。在1982年憲法的政治秩序下，以憲法法院為首的憲法實體曾以違背憲法規定的國家主權不可分割或世俗屬性等理由取締了19個政黨，而這次執政的正義與發展黨如果被取締，將意味著對2007年大選結果的否定。2008年7月30日，憲法法院就是否取締正義與發展黨進行表決，盡管憲法法院的大部分法官(十一個中的六個)支持取締該政黨，但卻沒有達到憲法所需要的勉強多數(五分之三或十一之中的七個)，最終旨在取締正義與發展黨的訴訟案宣告破產。盡管正義與發展黨成功渡過此次憲法危機，且通過一系列的憲法修正案似乎使公民的民主決策影響了國家的決策過程，但憲法監管機構對民主的監護仍然存在，所以下一次的憲法修訂將圍繞著打破憲法監護機構的束縛而展開。

三、2010年憲法修正案與修憲公投

遭遇2007—2008年憲法危機后，正義與發展黨努力制定一部新憲法以打破1982年憲法的諸多限制，但由于國內各政黨并未就制憲問題達成一致意見，所以2010年3月20日，正義與發展黨政府再次以“加入歐盟、促進民主”的名義向大國民議會提交憲法修正案。該憲法修正案包括26項內容，涉及行政、立法與司法等方面，具體如下：

首先，2010年憲法修正案進一步保障民眾的基本權利和自由。2010年憲法修正案強調捍衛民眾的基本權利和自由，保護個人隱私權、兒童權利，取消對婦女、兒童、殘疾和老人的歧視，擴充諸如居住和遷徙、出入境的自由，改善工作環境和罷工的自由以及組織政黨的自由等。2010年憲法修正案補充1982憲法對平等權利的規定，“針對兒童、老人、殘疾人、喪偶和父母死于戰爭或公職的孤兒、無生活能力和退伍軍人等采取的措施不能被視為與平等原則相抵觸”，規定“每個人都有權獲得與自己相關的信息，獲取或要求修改或刪除這些信息，必須告知這些信息是否用于隱匿的目的”； “每個孩子都有權享受充分的保護和照顧，有權擁有并保持與其父母的直接聯系，除非是與其利益相悖”；“國家有責任采取措施保護孩子免受各種虐待和暴力”。*Levent G?nen?， “2010 Proposed Constitutional Amendments to the 1982 Constitution of Turkey，”TEPAV Evaluation Note， September 2010. http://www.tepav.org.tr/upload/files/1284468699-0.2010_Proposed_Constitutional_Amendments_to_the_1982_Constitution_of_Turkey.pdf.或http://www.docin.com/p-694633926.html.1982年憲法第23條“居住和遷徙的自由”指出：“公民的出境自由可因公民義務或有罪審查或訴訟而受到限制”，憲法修正案則去掉“公民義務”的字眼，修改為“公民的出境自由僅僅因有罪調查或訴訟而遭到限制”，這里的公民義務指的是納稅和服兵役，顯然體現了對個人權利和自由的尊重。2010年憲法修正案還涉及對勞動關系和工作環境的憲法修訂，一是刪除1982年憲法中的相關條款，使工人隸屬于一個以上的工會成為可能；二是憲法修正案賦予公務員和其他公職人員簽訂集體協議的權利。1982年憲法第128條指出：“公務員和其他公職人員的資格，控制他們任命的程序、職責和權力，他們的權利和責任、工資和薪酬以及他們的地位等都由法律規定”，2010年憲法修正案補充如下內容：“在關于經濟和社會權利方面對集體協議的條款沒有任何偏見”。為了防止其與政府之間的分歧升級，可以將其提交“公職人員仲裁委員會”(Public Officials Arbitration Board)，其判決為最終判決并擁有集體協商的效力”。三是憲法修正案對罷工權利重新規定。一方面，工會不再對罷工期間的任何傷害負責；另一方面，不再禁止“政治動機激發的罷工和停工”、“基于團結的罷工和停工”、“基于工作前提的占有”和“工人怠工”等。*此部分參考Levent G?nen?， “2010 Proposed Constitutional Amendments to the 1982 Constitution of Turkey，”TEPAV Evaluation Note， September 2010. http://www.tepav.org.tr/upload/files/1284468699-0.2010_Proposed_Constitutional_Amendments_to_the_1982_Constitution_of_Turkey.pdf.或http://www.docin.com/p-694633926.html.2010 年憲法修正案對個人訴訟做出明確規定，“人人有權在《歐洲人權公約》所保障的人權范圍內，就國家機構已經違憲的個人權利和自由，向憲法法院提出訴訟。為提出訴訟，必須停止普通法院的法律補救措施。”*Government of Turkey， Prime Ministry； translated by Secretariat General for European Union Affairs， LawNo 5982 Amending Certain Provisions of the Constitution， 19 August，2010， p.27.轉引自朱傳忠：《土耳其正義與發展黨俢憲政治研究》，《阿拉伯世界研究》2015年第2期。

2010年的憲法修正案對取締政黨的條件做出明確規定，憲法修正案第8條提出廢除1982年憲法第69條中僅僅根據政黨綱領及其構成就將其取締的規定，廢除第69條第8段“一個永久關閉的政黨不能以新的名字重新獲得承認”的字眼，廢除第84條的最后一段“如果議員因為其言行而導致其政黨被取締，在憲法法院的官方取締公報公布之后，其議員資格將會中止”。*SerapYazici， “Turkey’s Constitutional Amendments: Between the Status Quo and Limited Democratic Reforms，” Insight Turkey，Vol.12， No.2， 2010， p.8.1982年憲法第69條的第9段規定“政黨成員，包括其締造者，如果因為其言行而導致其所在政黨關閉，在5年內不能成為另一個政黨的締造者、成員、管理者或控制者，這5年從憲法法院在官方取締公告發布之日算起。”*SerapYazici， “Turkey’s Constitutional Amendments: Between the Status Quo and Limited Democratic Reforms，” p.7.憲法修正案將5年修改為3年。修改后的憲法使憲法法院等機構不能再像以前那樣輕易取締政黨，這既是正義與發展黨的自我保護，也是民主化進程的必然。

其次，2010年憲法修正案取消1982年憲法賦予特定人群的司法豁免權。2010年憲法修正案第24條廢除了1982年憲法第15條、129條、159條所賦予特定人群的司法豁免權。第15條曾為國家安全委員會成員、服務于軍人政權(1980年9月12日—1983年12月)的內閣成員及其高級官員、協商會議(1982年憲法的制憲會議)成員等提供豁免權，保證他們不能因為在執政期間違反人權的事件而被調查或審判。盡管廢除第15條并不意味著這些人會被調查或審判，但畢竟清除了1982年憲法中的不民主因素，削弱了軍方對國家政治生活的影響力。該修正案廢除了憲法129條賦予最高軍事委員會(The Supreme Military Council)、159條賦予最高法官與檢察官委員會(the Supreme Council of Judges and Public Prosecutors)的司法豁免權。*SerapYazici， “Turkey’s Constitutional Amendments: Between the Status Quo and Limited Democratic Reforms，” p.2.憲法修正案對1982年憲法第145條的修訂規定，在任何情況下涉及軍事服務和兵役的案件以及危害國家安全和憲政秩序的案件都應由民事法院審理。除戰時外，軍事法院無權審理非軍事人員的犯罪。2010年憲法修正案的第9條主張引入議會申訴專員制度(the Institution of Ombudsman)，規定申訴專員擁有“申訴權、信息權和專屬申訴專員的上訴權”。申訴專員充當國家和公民之間的調停者，負責處理民眾對行政機構職能的訴訟。申訴專員機構由大國民議會建立，首席申訴專員由大國民議會選舉產生，任期四年。申訴專員實行四輪選舉，前兩輪需要大國民議會三分之二的議員同意，如果未能達到絕對多數，在第三輪和第四輪選舉中僅僅需要簡單多數支持即可通過。憲法修正案允許議會申訴專員可以經過簡單多數選舉產生，而實際上則由議會的多數派政黨產生，顯然這對于一黨獨大的正義與發展黨有利，因而該條款遭到嚴厲批評，因為該機構的出現將會損害議會的自主權。

再次，2010年憲法修正案改變憲法法院的人員構成和部分職能。2010年憲法修正案旨在通過增加憲法法院法官數、改變選舉辦法、任期、資格條件和法院工作方法來重塑憲法法院。1982年憲法第146條規定憲法法院應由11名正式法官和4名替補法官組成，2010年憲法修正案將正式法官人數增加到17名，廢除替補法官，其中總統選出14名。大國民議會選出3名，來自審計法院提名的2名候選人和律師協會主席提名的1名候選人。憲法修正案的第18條規定憲法法院法官的任職年齡不低于45歲，任期12年，且不可連任。憲法修正案的第19條通過為1982年憲法第148條增加一個關于完善憲法法院權力的段落的方式引入憲法申訴，這使得個人能夠直接與憲法法院對話。根據憲法修正案，三種情況可以直接向憲法法院提出申訴：一是任何人的基本權利和自由被公共權力機構違反，可以向憲法法院提出申訴；二是憲法保障的權利或自由必須是《歐洲人權公約》所列舉的；三是在做出個人申訴之前，普通的司法彌補手段必須用盡。憲法申訴旨在由公共權力機構來實施憲法審查權力。這個規定遭到上訴法院的反對，因為他們認為這樣的一個程序將使憲法法院置于其他高等法院之上。憲法修正案的第20條規定憲法法院由一會兩院組成，考慮到引入憲法申訴將會增加憲法法院的工作量，這樣的變化是必要的。憲法修正案還對憲法法院作為最高法院的權力范圍做出規定，目前憲法法院有權審判高級官員，包括總統、政府成員和高級法官、檢察官等，憲法修正案規定大國民議會的發言人、總理、總參謀長和陸海空三軍和武裝警察部隊司令的犯罪行為由憲法法院審理。總體來說，正義與發展黨的憲法修正案以捍衛憲法正義為名限制憲法法院的監管作用，強化了法治原則，并對憲法條款做出有利于執政利益的調整，其不可避免遭到反對派的抵制。

最后，2010年憲法修正案重塑最高法官與檢察官委員會。根據土耳其最高法官與檢察官委員會的最初設計主要包括司法部長、副部長，總統從上訴法院和國務院提名候選人中任命5名正式成員和5名替補成員。2010年憲法修正案的第19條旨在根據西方的范例來重塑最高法官與檢察官委員會，規定其由21名正式成員和10名替補成員組成，司法部長擔任委員會主席，分為三個議事廳。該憲法修正案規定上訴法院、國務院、司法院在高層次的法官與檢察官中選出15名正式成員和10名替補成員，另外4名成員則由總統從高級行政人員、執業律師、法學、經濟學和政治學教授中選出。此舉旨在打破兩大高級法院對于最高法官與檢察官委員會的壟斷，通過允許底層法院的法官和檢察官加入該委員會而使其作為一個整體在司法體系內部更具代表性；也通過改變高等法官與檢察官委員會的成員遴選機制，將司法系統而不僅是法官任命權置于政府的控制之下。此舉不僅嚴重削弱了司法部門的權力，而且賦予政府更多影響司法的權力，顯然是對權力分立原則的背離。

四、2017年憲法修正案與修憲公投

2011年以來，中東地區爆發了二戰以來最嚴重的政治危機，阿拉伯世界的政治動蕩影響了土耳其的民主化進程。盡管正義與發展黨在2011年大選中獲得49.91%的支持率和議會327個議席，*資料來源：土耳其全國選舉委員會網站： “Election Results of June 12， 2011，” Supreme Electoral Board， 12 June，2011.延續了一黨獨大的格局和執政黨地位。但自2013年7月以來，在周邊國家局勢動蕩的影響下，正義與發展黨政府因改造塔克西姆廣場引發民眾的抗議，一度促使政府與民眾之間矛盾的升級。2013年12月，土耳其警方和司法部門聯合發起“反腐風暴”，調查發現數百名官員及其親屬涉嫌濫用職權、騙取政府招標和收受賄賂，正義與發展黨政府的經濟部長扎菲爾·恰拉揚、內政部長穆阿邁爾·居萊爾、環境城市規劃部長埃爾多安·巴伊拉克塔爾于因牽涉其中而被迫辭職。埃爾多安通過改組內閣、更換10位政府部長化解了此次危機，但這場因腐敗案引發的政治震蕩，損害了正義與發展黨的執政形象。2014年8月，埃爾多安在首次總統直選中獲勝，當選第12任總統，但在議會制國家中，總統更多具有象征意義，所以埃爾多安極力通過修改憲法甚至頒布新憲法來擴大總統權力。正義與發展黨在2015年6月大選中未能獲得大國民議會的半數議席而不能單獨組閣，但是組建聯合政府的失敗導致議會選舉于11月再次舉行，正義與發展黨再次贏得大選而得以單獨組閣，埃爾多安進一步強化集權，推動從議會制向總統制的轉變。由于世俗主義精英害怕集權的總統制將加速社會分化、剝奪部分民眾的民主權利、剝離世俗國家特質，這導致2016年軍事政變的發生。7月15日凌晨，土耳其總參謀部的部分軍官控制國家電視臺和交通要道，宣稱“國家和平委員會”接管國家政權，埃爾多安總統隨即動員民眾走上街頭支持民選政府，最終挫敗軍事政變圖謀。這場未遂的軍事政變是正義與發展黨政府曠日持久的領導權危機最猛烈和直接的表現，隨后國家進入了無限期的“緊急狀態”，埃爾多安與正義與發展黨政府進行反政變的整肅行動，對國家權力機關進行清洗。最初的清洗主要針對葛蘭運動成員，隨后擴大到所有的異見分子，包括親庫爾德主義者、凱末爾主義者等，成千上萬名國家公職人員因被懷疑與葛蘭運動有染而被撤職或逮捕，大批學校、集體宿舍和大學被取締，許多傳媒組織和協會被關閉，許多記者因涉嫌侮辱國家元首或與葛蘭運動和庫爾德工人黨等有染被逮捕監禁，顯然這違背了憲法賦予公民的權利和自由。隨后正義與發展黨拋出憲法修正案來改變執政危機的局面。在與民族行動黨充分協商后，該憲法修正案于2016年12月10日由正義與發展黨和民族行動黨聯合提交大國民議會。大國民議會議長于12月12日提交議會憲法委員會(the Parliamentary Constitutional Committee)，經過激烈討論，憲法修正案從21條減少為18條。在2017年1月21日的議會第二輪投票中，憲法修正案得到正義與發展黨和民族行動黨的339名議員支持，由于未達到憲法修正案直接通過所需的議會三分之二票數即367票，大國民議會決定將于4月16日舉行全民公投來判定該憲法修正案是否生效。2017年憲法修正案主要是對1982年憲法中關涉行政和司法機構的相關條款進行修訂，旨在實現土耳其從議會制向總統制的轉變。

首先，2017年憲法修正案改變大國民議會地位，導致立法機構職能弱化。2017年憲法修正案保持了一院制的議會結構，但對1982年憲法規定的部分內容進行修改。憲法修正案規定議會和總統選舉每5年舉行一次且同時進行，總統擁有無條件的權力來解散議會和議長，由其決定提前進行議會和總統選舉，取消補選。而且，如果總統將法律草案送回議會重新審議，需要絕對多數議員(300名)同意。為了避免由于行政和司法機構間的政治危機而導致的停滯狀態，憲法修正案規定總統或議會能夠提前發起選舉。也就是說，如果不競選連任的話，行政部門和立法機構不能解散另一個。憲法修正案第二條要求修改大國民議會的結構，將議員數量從550名增加到600名；第三條是將當選議員的合法年齡從25歲降到18歲，刪除了1982年憲法規定議員必須服完兵役的條款，規定義務兵役制不再是議員候選人的必要義務，*Serdar Gülener， “The Constitutional Amendment Draft: The End of Debates on Change in the Turkish Political System?” Insight Turkey， Vol.18， No.4， 2016， p.113.那些被官方延遲或豁免義務兵役者仍能成為議員。另外，憲法修正案增加規范議會對政府監督和從政府那里獲得信息的條款，憲法修正案第7條規定了獲得信息的方式和通過書面提問、議會調查和一般辯論進行審計等監督手段。但是議會指控或調查總統或部長必須經過一套錯綜復雜的程序，而且即便議會復雜而大規模的調查成功的話，部長和總統也可以上訴到憲法法院，這是對議會權力的限制。

其次，2017年憲法修正案強化了總統的行政和立法權力，為總統制鋪平道路。一是憲法修正案規定總統由全民直選產生，支持率達到50%即可當選，且總統可以保留其政黨成員身份。總統選舉實行兩輪制。如果第一輪選舉未能獲得絕對多數，排名靠前的兩位候選人進入第二輪選舉。因此，通過協調促使候選人獲得絕對多數是可能的，即使他在第一輪投票中并未獲得足夠的選票，然而這有可能使政黨之外的公共人士成為總統候選人并通過兩輪選舉而獲勝。二是憲法修正案賦予總統更大的行政任免權。憲法修正案規定廢除總理而代之以副總統，且應該有一名以上的副總統。如果總統的職位因為任何原因而懸空，副總統將代理總統，并行使所有權威直到新總統選舉產生；如果總統因為臨時原因諸如生病或出國旅行，副總統可以代行總統職責。憲法修正案規定總統作為行政首腦，有權就國內和國際政策在議會發表演講；有權決定國內安全政策，并對此采取必要措施；有權準備財政預算，并將其提交議會批準后實施；有權任命和辭退副總統、部長，副總統和部長對總統負責；如果議員被任命為部長，其議員資格將被撤銷；有權任命和解聘高級公職人員*2017年憲法修正案的第9條并沒有明確規定高級公職人員的范圍，但是根據1985年制定、后被憲法法院撤銷的第3149號法令“提任高級行政人員法”(the Law of Raising Top Level Administrators)的第2條，這些高級公職人員包括：副部長、部長助理、總干事、董事長、董事局主席、副局長、系主任、大使、省長、區長和高級公務員等。等，且不需要大國民議會的批準。三是憲法修正案賦予總統不必由大國民議會授權而簽署行政命令的權力。憲法修正案第9條規定總統可以發布行政命令，但行政命令不能違反1982年憲法第1、2章中所論及的基本權利、個人的權利和職責等，或者是第4章中的政治權利和職責；總統不能發布憲法和法律已經明確規定的事務的行政命令，如果總統行政命令與法律相沖突，法律條款高于行政命令；如果大國民議會在總統簽發行政命令的問題上通過法律，法律應否決或撤銷行政命令。*Serdar Gülener， “The Constitutional Amendment Draft: The End of Debates on Change in the Turkish Political System?” p.117.憲法修正案還規定了通過總統行政命令改變核心行政機構的途徑，總統行政命令將為組織公共行政機構和開展必要的改革創造機會。

再次，2017年憲法修正案也對總統權力進行限制，并規定其刑事責任。2017年憲法修正案規定了總統和議會的相互終止原則。憲法修正案的第12條在重新召開大國民議會和總統選舉的標題下規定了相互終止的權力，該條款規定大國民議會得到議會五分之三議員的支持可以重新選舉，大國民議會和總統選舉應該同時舉行。如果總統決定重新選舉，議會大選將與總統選舉同時舉行。如果議會在總統第二任期內重新舉行選舉，總統可能再次成為總統候選人。議會和總統將繼續履行其職責直到新議會和總統的產生。總統和大國民議會都有權提出重新選舉。然而憲法修正案并沒有規定在什么情況下重新選舉。2017年憲法修正案第10條規定了總統的廢止：如果總統犯罪，他/她可能接受調查。針對總統的調查需要議會一半以上的議員聯合簽名并提交動議，大國民議會最遲在一個月內討論該動議，如果三分之二的議員無記名投票通過，則由按比例代表議會各黨的15名議員組成委員會發起調查，該委員會須在兩個月內向議會提交調查結果。如果調查未能在預定時間內完成，該委員會則最多延遲一個月時間。該調查報告將提交給大國民議會的發言人，在10天內分發給大國民議會議員。如果認為必要，可以做出將總統傳喚到最高法院(the Supreme Court)的決定，但這需要議會三分之二的議員無記名投票支持。最高法院在三個月內做出裁決。如果最高法院未能在預定的時間內做出裁決，將另給三個月的時間以完結此事。如果總統被判決有罪，其總統任期將被終止，且不能要求重新選舉。

2017年憲法修正案所設計的政府制度形式既非議會制也非總統制。盡管土耳其政府將新政權界定為多元主義的“土耳其式總統制”，實際上新政權將帶來一種代表制民主，……其產生了一種缺乏制衡的“贏者通吃”的制度。*Tolga irin， “New Constitutional Amendment Proposal in Turkey: A Threat to Pluralistic Democracy，” 31 January， 2017. http://verfassungsblog.de/new-constitutional-amendment-proposal-in-turkey-a-threat-to-pluralistic-democracy/.該憲法修正案遭到反對黨共和人民黨和人民民主黨的堅決反對，他們認為這并不是一個很好的憲法根本性轉變的時機：土耳其處于緊急狀態，除了埃爾多安沒有人知道這種緊急狀態將持續多長時間。在國家的緊急狀態，許多公務員在沒有得到合適調查的情況下被免職，到目前為止離職的專業技術人員達到10萬，147名記者被羈押，許多地方政府首腦禁止集會。*Tolga irin， “New Constitutional Amendment Proposal in Turkey: A Threat to Pluralistic Democracy，” 31 January， 2017.這導致公民的基本權利諸如言論和聚會自由在國家的緊急狀態中遭到限制。2017年憲法修正案人為地將社會兩極化，劃分為“是”和“不是”兩個陣營，民眾沒有真正的參與民主和反對憲法修正案的機會。盡管如此，在埃爾多安和正義與發展黨政府的推動下，4月16日，土耳其舉行關于憲法修正案的全民公投，憲法修正案憑借51.4%的選民支持、48.6%的選民反對的投票結果獲得通過。公投結果公布后，盡管遭到共和人民黨和人民民主黨的異議，耶爾德勒姆總理認為那些投票支持憲法修正案的選民開啟了土耳其民主的新時代，而埃爾多安宣稱：“我們在共和國歷史上首次通過公民政治改變了政治制度形式。這是其非常重要的原因。”*Erdogan: Turkey Made Historical Decision by Voting ‘Yes’， 16 April， 2017. http://www.globalsecurity.org/wmd/library/news/turkey/2017/turkey-170416-presstv01.htm.總統制將成為土耳其2019年總統選舉和議會選舉后的法定政體。

結 論

近年來，全民公投通常與民主政治掛鉤，成為解決政治危機、地區沖突和民族矛盾的常規手段，并被全球多數國家所接受。安東尼·吉登斯指出：“全球化向下的壓力不僅僅帶來不同于傳統投票程序的民主形式的可能性，同時也帶來必要性”，通過公投——這樣一種民主實驗，政府和公民之間可以“再次建立更直接的聯系”。*Anthony Giddens， The Third Way: The Renewal of Social Democracy， Malden: Polity Press， 1998， p.75.還有學者指出：“全民公投為政治異議行為者提供了一種大眾反抗的媒介，通過直接的大眾干預正當化以及在恰當時候取消憲法斷裂行為。”*史蒂芬·蒂爾尼著，翟志勇譯：《誰的政治憲法？全民與全民公投》，《北京航空航天大學學報(社會科學版)》 2015年第2期。所以全民公投已成為當今世界較為普遍的政治現象。實際上，全民公投是一種極端的民主方式，并不是法治國家的正常行為。而且民主只是選舉政權的方式，并不承擔改善民眾生活水準之類的責任。況且，民主也沒有放之四海而皆準的實踐模式，借民主之名推行全民公投也會帶來諸多問題。西班牙《世界報》曾指出：“公投成為執政精英們無力鞏固權力、推動計劃或需要煙幕彈時的一種逃避方式”。*《披著民主外衣政客逃避責任歐洲各國遭遇危機愛搞公投》，《參考消息》 2016年3月9日，第10版。所以我們必須從客觀角度看待土耳其正義與發展黨執政以來的俢憲公投及其影響。

一方面，全民公投作為土耳其代議制民主的重要補充，有效地突破了1982年憲法所確立的憲政框架，但卻凸顯了意識形態分歧和社會力量分化，增加了正義與發展黨的執政困境。土耳其共和國成立后，通過一系列世俗化改革實現現代民族國家的政治建構，凱末爾主義作為官方意識形態被寫入國家憲法體系中，但是精英與民眾的二元對立和官方思想意識與民眾文化認同的相對疏離導致土耳其現代化進程中普遍存在世俗主義與伊斯蘭主義的對立。土耳其啟動多黨民主制后，伊斯蘭主義力量日趨活躍，伊斯蘭主義者在政治和道德領域以復興伊斯蘭文化的名義參與國家政權和民眾道德價值的重塑；軍方和司法機構以國家政治秩序的維護者自居，極力捍衛凱末爾主義作為國家主導意識形態的地位，先后以抵制伊斯蘭主義的威脅和維護凱末爾主義的主導地位為名發動四次軍事政變，以使國家重回世俗主義的發展軌道。土耳其政壇長期存在左右翼力量的分野，以共和人民黨、民主左翼黨為代表的中左政治力量和以正義黨、祖國黨、正確道路黨和正義與發展黨等為代表的中右政治力量。正義與發展黨政府上臺后，伊斯蘭主義與世俗主義的斗爭、左右翼政治量的分野更為加劇。作為凱末爾主義的捍衛者，軍方認為具有深厚伊斯蘭背景的正義與發展黨具有隱匿的政治目的，因而在2002年以來的四次大選中通過支持反對黨來抗衡正義與發展黨，并采取一系列行動來干預正義與發展黨的執政：2007年反對居爾競選總統，導致2007年大選的提前進行和全民直選總統的憲法修正案的出臺；2008 年，軍方授意憲法法院取締正義與發展黨；2010 年，軍方發動民眾抗議政府逮捕涉嫌“大錘”計劃的軍方高官，導致2010年憲法修正案對軍方和司法機構的重塑，并以全民公決的方式獲得通過；2011 年，軍方以總參謀長聯合海陸空三軍統帥總辭職的方式抗議檢察機關對眾多現役和退役軍官的調查，2016年，軍方在葛蘭運動成員支持下發動政變以推翻正義與發展黨政府的統治，導致埃爾多安總統實施國家緊急狀態和對國家軍警、司法和傳媒機構的清洗，并制定旨在實施總統制的憲法修正案以全民公投的方式獲得通過。而包括正義與發展黨在內的執政黨則通過突破1982年憲法框架的一系列憲法修正案逐步弱化軍方的政治地位：2001年憲法修正案將司法部長和副總理吸納入國家安全委員會以降低其中的軍官比例；2004年憲法修正案廢除總參謀長對高等教育委員會成員任命權，取締國家安全法院，廢除稅務法庭對軍隊進行審計的憲法障礙等；2010年憲法修正案取消軍方的部分司法豁免權，重塑憲法法院和最高法官與檢察官委員會等；2017年憲法修正案限制和取締軍事法院，將更多軍事案件納入國家司法體系中……對軍方和國家權力機構的控制不僅體現了土耳其國家治理的新動向，而且暗含了世俗主義與伊斯蘭主義的博弈。由于部分憲法修正案未能在議會層面獲得通過，所以執政黨通過訴諸全民公投以裁定憲法修正案，進一步以民主名義排斥軍方和凱末爾主義政黨的政治地位。所以說，在正義與發展黨打著“保守的民主”旗號復興伊斯蘭傳統和構建地區大國地位時，其與凱末爾世俗主義及其追求的“回到我們自然的合理的限度中去”和脫亞入歐的外交傳統形成鮮明對比，2013年一場源于塔克西姆廣場改造的環保運動演變成為反政府抗議活動，表面原因是民眾抗議政府強行改造塔克西姆廣場和對埃爾多安政府的不滿，深層因素則是世俗主義者與伊斯蘭主義者之間的利益碰撞。伴隨著2016年7月軍事政變的被鎮壓和軍隊及政府、傳媒機構被清洗，凱末爾主義者遭遇嚴重危機，但土耳其社會中基于伊斯蘭主義與世俗主義的沖突仍將繼續。

作為后發現代化國家，土耳其從傳統社會向現代社會的轉型過程中，自上而下的現代化改革伴隨著精英與民眾之間的二元對立，凱末爾政權的一黨制統治具有精英政治的鮮明特征。隨著民主化進程的縱深發展和城市化進程的推進，廣泛的政治動員和民眾的政治參與在一定程度上彌合了精英與民眾的獨立、中心與邊緣的溝壑，但社會的分化和社會間的階層流動仍在進行，伴隨著意識形態的差異而形成的左右翼政治力量的分野延續至今，但中左政治力量的相對弱化導致20世紀80年代以來的土耳其政壇主要由中右政治力量掌控，祖國黨、正確道路黨、繁榮黨的依次執政和民主左翼黨、共和人民黨的反對黨地位以及偶爾參與聯合政府的現實導致民眾基于意識形態的社會分化日趨明顯，歷次大選中民眾支持率的分散即為明證。21世紀以來，盡管正義與發展黨在歷次大選中保持持續攀升的民眾支持率和一黨執政的絕對優勢，但并不能忽視社會裂痕廣泛存在的現實。2007年全民公投的支持率是68.95%，2010年全民公投的支持率是58%，2017年全民公決的支持率僅僅是51.4%，這些公投結果說明有三分之一甚至近一半民眾未能實現其政治訴求。公投強調“少數服從多數”原則，但極端情況下，某一決議可以“50%+1”的比例通過公投，2017年憲法修正案的通過即為例證，近一半反對該決議的人卻要承擔公投的后果，這對反對該決議的人是不公平的。所以，由少數人投票決定國家的前途，并不符合民主的本意。*參見曲兵：《對“全民公投”的再思考》，《史學集刊》 2017年第3期。美國的詹姆斯·麥迪遜、亞歷山大·漢密爾頓等人在為美國憲法的辯護中指出：“在共和國里極為重要的是，不僅要保護社會防止統治者的壓迫，而且要保護一部分社會反對另一部分的不公……如果多數人由一種共同利益聯合起來，少數人的權利就沒有保障。”*漢密爾頓、杰伊、麥迪遜著：《聯邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，北京：商務印書館，2009年，第307頁。在處理涉及主權、民族和憲法等復雜議題時，作為直接民主的公投很少設置“是”和“否”以外的選項，其結果是將政治意見分化為兩個對立的陣營，容易導致族群對立、社會撕裂。全民公投結果反映了土耳其不同社會階層、不同政治派別、不同宗教群體之間的民意分歧，也是近年來土耳其國內政治、經濟、宗教、民族等領域矛盾激化的縮影。所以，對于正義與發展黨政府而言，應該盡快采取措施修補社會階層分化和社會裂痕，以化解這部分民眾的不滿和擔憂，否則土耳其社會可能進一步撕裂，正義與發展黨未來執政實踐可能遭遇更多掣肘。

另一方面，全民公投體現了較為廣泛的民眾政治參與和權利分享，但卻促使執政者以民主名義推行獨裁統治，形成民主與威權的悖論。正義與發展黨上臺執政以來，通過多次俢憲來突破1982年憲法對建構土耳其新模式的種種限制，當憲法修正案未能獲得議會通過時便訴諸全民公投，利用民眾手中的選票為其政治決策提供合法性證明。但實際上，全民公投從來都不是解決復雜問題的最好方案，往往淪為大國博弈或政黨斗爭的工具，公投還容易被有野心的政客或政黨操弄。*參見曲兵：《對“全民公投”的再思考》，《史學集刊》 2017年第3期。實際上，正義與發展黨上臺后，借助全民公投一步步排斥反對黨對其統治地位的質疑，排斥司法和立法機構對行政權力的限制，推動土耳其從議會制向總統制的轉變，從而實現權力的高度集中，這在上述憲法修正案出臺過程及其全民公投實踐中可見一斑。埃爾多安以“加入歐盟、促進民主”的名義啟動2010年憲法公投后宣稱，“公投結果表現了變化的力量和意愿，民主政治的勝利”。*“Turkish Premier: Democracy Won in September 12 Referendum”， Today’s Zaman， 24 September， 2010. http://www.todayszaman.com/news-222560-turkish-premier-democracy-won-in-september-12-referendum.html。盡管此次俢憲公投遭到反對黨共和人民黨和軍方力量的反對，但得到西方社會的廣泛認可。歐盟擴大委員會專員史蒂芬·富勒(Stefan Fule)指出(全民公投)結果是“邁向正確方向的一步”，“但提供其他急需的改革”是必要的，特別是在宗教和言論自由領域。*“Western Powers Back Turkish Referendum Results，” Hurriyet Daily News， 13 September， 2010.http://www.hurriyetdailynews.com/default.aspx?pageid=438&n=western-powers-back-turkish-referendum-results-2010-09-13.美國總統奧巴馬在全民公投后致電土耳其總理埃爾多安，祝賀其關于土耳其民主政治的活力和正義與發展黨的勝利。白宮發言人此后指出“(奧巴馬)總統在公投結果出來后承認土耳其民主的活力”。*“Western Powers Back Turkish Referendum Results，” Hurriyet Daily News， 13 September， 2010.http://www.hurriyetdailynews.com/default.aspx?pageid=438&n=western-powers-back-turkish-referendum-results-2010-09-13.2011年后，由于中東劇變的影響和敘利亞政治動蕩的滲透，土耳其爆發了塔克西姆廣場抗議行動；2013年12月，土耳其警察和司法部門聯合發起“反腐風暴”，埃爾多安通過改組內閣化解執政危機；2014年8月，埃爾多安當選總統后試圖通過操縱正義與發展黨控制的議會推行總統制；埃爾多安總統在2015年大選之前宣稱正義與發展黨應該在即將到來的議會選舉中獲得絕對多數以實現從議會制向總統制的轉變。然而，腐敗丑聞和埃爾多安的強權引發一系列政治震蕩，導致正義與發展黨在2015年6月大選的相對失利，盡管正義與發展黨于11月再次贏得大選而單獨組閣，但面對復雜的政治局勢而進一步強化集權，積極推行總統制和新憲法，最終導致2016年7月軍事政變的發生，埃爾多安總統動員民眾走上街頭支持民選政府，最終挫敗軍事政變圖謀，埃爾多安與正義與發展黨政府隨即宣布國家處于緊急狀態，并對軍警和司法傳媒機構進行清洗，這在一定程度上破壞了土耳其的民主與法治原則。埃爾多安與正義與發展黨政府進一步通過修改1982年憲法來為實現總統制和維系正義與發展黨的執政優勢鋪平道路。2017年的憲法修正案對土耳其民主政治產生重要影響。在俢憲公投之前，“一些人害怕修憲公投的通過將導致土耳其滑向威權主義。……如果土耳其人批準了擴充行政權力的憲法修正案，土耳其國家的緊急狀態將會無限期持續下去。”*Polat Urundul， “Erdogan’s Referendum: Expanding Executive Powers in Turkey，” 9 February， 2017. http://www.e-ir.info/2017/02/09/erdogans-referendum-expanding-executive-powers-in-turkey/.諸多西方媒體和土耳其國內的反對派將此次修憲公投視為埃爾多安總統推行威權主義、建立個人“獨裁”和推動伊斯蘭化的重要步驟。歐洲安全與合作組織則發布報告，明確質疑公投結果，認為此次公投是在缺少自由的“不平等平臺”上進行的。*轉引自新華社：《修憲公投通過 內外矛盾難平》，2017年4月18日。http://world.people.com.cn/n1/2017/0418/c1002-29219613.html.專欄作家弗里達·吉蒂斯(Frida Ghitis)在美國有線電視新聞網(CNN)發表評論稱：“土耳其的民主制度在今天死亡，(此次公投)將使土耳其更少民主、更加分裂和更具宗教傾向……埃爾多安，一個充滿個人魅力、威權傾向的、有著伊斯蘭目標的民粹主義領導人已經成為國家深度分裂的焦點，此次公投將使那些分裂更為激烈和動蕩。”*Frida Ghitis， “Turkey’s Democracy Has Died，”17 April， 2017. http://edition.cnn.com/2017/04/16/opinions/turkey-election-less-democracy-opinion-ghitis/index.html.盡管上述言論不失偏頗，但我們可以想見的是，俢憲公投通過后，埃爾多安總統的權力將進一步加強：2019年憲法修正案實施后，埃爾多安不僅可以參選，而且不出意外的話將連任兩個任期，共計十年，擔任土耳其最高領導人直至2029年底。他將領導占有議會大多數議席的政黨，控制立法和行政機構，進而通過任命憲法法院、最高法官與檢察官委員會的多數成員而左右司法機構以鞏固其統治地位，這導致權力之間的制衡被打破。所以說，作為民主政治表現的俢憲公投卻帶來了權力的高度集中，民主與威權的悖論在這里體現得淋漓盡致。

我們在討論民主政治時還必須明白，形式上的民主、程序上的合法并不能保證結果的完全公正。公投強調“少數服從多數”原則，但忽略了對少數群體利益的保護。極端情況下，某一決議可以“50%+1”的比例通過公投，但近一半反對該決議的人卻要承擔溝通的后果，這對反對該決議的人是不公平的。所以，由少數人投票決定國家的前途，并不符合民主的本意。土耳其民眾對總統制的反對過程就體現了這一點。2015 年 2 月 3 日，共和人民黨極力反對總統制，該黨領導人科勒遲達奧盧稱，只要他的黨存在，總統制就不會存在。*“US System Too Limiting for Turkey: President，” 4 February， 2015. http://www.hurriyetdailynews.com/us-system-too-limiting-for-turkey-president.aspx?pageID=238&nid=77916&NewsCatID=338.2月4日，埃爾多安在總統府對土耳其商人和手工業者聯合會(the Confederation of Turkish Tradesmen and Craftsmen)成員說：“我們將尋求一部新憲法和總統制，因為我們相信土耳其需要一個根本性的改變。……”*“US System Too Limiting for Turkey: President，” 4 February， 2015. http://www.hurriyetdailynews.com/us-system-too-limiting-for-turkey-president.aspx?pageID=238&nid=77916&NewsCatID=338.同日，達烏特奧盧總理在接受土耳其電視臺采訪時稱，有一種觀點認為總統會催生威權主義。證據是什么？那些有點政治和政治學知識的人都知道在總統制和議會制下都能實施民主。*“US System Too Limiting for Turkey: President，” 4 February， 2015. http://www.hurriyetdailynews.com/us-system-too-limiting-for-turkey-president.aspx?pageID=238&nid=77916&NewsCatID=338.所以說，正義與發展黨通過修憲公投來證明其政治訴求的合法性，而我們不難預料，在其操控下的大國民議會通過一部有助于埃爾多安個人專權的土耳其新憲法也并非不可能。盡管新憲法的制定將觸及土耳其共和國的立國原則和歷史經驗的制度化安排，其順利出臺并不容易，但不排除埃爾多安和正義與發展黨再次付諸全民公投。所以在法治框架下對全民公投進行必要的限制和約束對于土耳其這樣一個處于民主化進程中的國家非常必要。由于民主看重程序性，法治體現制約性，我們可以通過法治手段防堵民主程序的漏洞。正如有學者所言，“民主要解決的是統治的合法性或正當性問題，法治要解決的是統治之優良與低劣的技藝問題”。*高全喜：《民主何以會失敗？——一個轉型國家的憂思》，《讀書》 2014年第11期。只有這樣，才能避免出現全民公投實踐中民主與威權的悖論傾向的出現。

總之，土耳其正義與發展黨執政以來的俢憲公投是為了解決政治危機而采取的非常規性措施，而圍繞俢憲和國家未來走向的全民公投還將會頻繁發生。埃爾多安曾經在2017年修憲公投獲得通過后表示，將會立即開啟恢復死刑的議題，如果反對黨不同意，那么土耳其將再次舉行全民公投。*埃爾多安：將立即開啟恢復死刑議題，2017年4月16日。http://news.xinhuanet.com/world/2017-04/17/c_129542726.htm.就全世界而言，全民公投是一種可以被政府提出和控制的策略手段，通過某種方式繞過法院和立法機關來確保行政機關的議題。但是，全民公投只是對代議制民主的一種制約和補充，它從來都不是解決復雜問題的最好方案，更不是唯一方案。在現代政治體系中，代議制機構仍然是民主的憲法規定或改革的核心主體。所以，當全民公投被用來制定或重新制定憲法時，我們必須警惕執政者通過操控草率的和無知的選舉者對特別提議進行投票來實現其政治目標，并保證全民公投是在保證公民參與和權利分享的前提下進行。現代政治構建的核心是保障政府的權力有限，政府的運作受種種憲章性法律所制約，因而政府官員的行政自由裁量權并非是無限的和任意的，實行法治下的政府行政運作和社會治理，這也決定執政黨及其政府不能無限行使憲法賦予的全民公投權。

2017-06-03

國家社科基金青年項目“土耳其正義與發展黨執政理念與實踐研究”(編號：13CSS020)；中國博士后科學基金面上一等資助(編號：2013M540770)；中國博士后科學基金特別資助(編號：2014T70936)；遼寧省社科規劃基金項目(編號：L12DMZ009)。

李艷枝(1977-)，女，河南浚縣人，遼寧大學歷史學院教授。

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1674-6201(2017)03-0032-13

(責任編輯：郭丹彤)