關于環保垂直管理制度改革的思考與建議

胡雙南

摘要：實行省以下環保機構監測監察垂直管理制度改革，是對地方環境保護管理體制的一項根本性改革。對于推動環境管理轉型、補齊生態環境短板，具有十分重要的意義。實施垂直管理制度改革，需要嚴格落實對地方政府及其相關部門的主體責任，改變環境質量考核模式，改進環保機構環境問題治理方式，推動環保督察制度化、常態化。

關鍵詞：省以下環保機構；監測；監察；垂直管理；制度改革

2015年10月，黨的十八屆五中全會提出了“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”。2016年9月，中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）。本文就環保垂直管理制度改革的思考與建議進行探討。

一、落實對地方政府及其相關部門的主體責任，改變環境質量考核模式

（一）強化地方黨委和政府及其相關部門的環境保護責任

地方黨委和政府對生態環境負總責，要明確相關部門環保責任，制定責任清單，解決各部門職能交叉不清的問題。將生態環境保護納入年度考核，對在生態環境方面造成嚴重破壞負有責任的干部，實行“責任終身追究制度”，不得提拔使用或者轉任重要職務，紀委問責或者追究黨紀政紀責任。制訂《環境保護工作責任規定》，落實地方黨委政府環境保護主體責任、落實有關部門單位監督管理責任，落實公民、企事業單位和其他生產經營者環境保護責任。

（二）推行“誰考核、誰監測”、“誰出數據誰負責、誰簽字誰負責”模式

改變環境質量考核模式，推行“誰考核、誰監測”、“誰出數據誰負責、誰簽字誰負責”模式。以前的環境質量“考核誰，誰監測”考核模式，是被考核單位自己監測，因為環境質量考核納入單位年度考核，影響黨政領導及單位績效考核，監測數據往往主動或者被動的變“好看”，數據失真。《“十三五”環境監測質量管理工作方案》中要求加快環境空氣、地表水、土壤、近岸海域等環境質量監測事權上收，推行“誰考核、誰監測”模式，保障用于評價、考核的環境監測數據不受行政干預。同時《關于深化環境監測改革，提高環境監測數據質量的意見》中要求建立“誰出數據誰負責、誰簽字誰負責”的責任追溯制度，倒逼監測單位和負責人守法，保證監測數據的準確性和權威性。

二、改進環保機構環境問題治理方式

（一）加大跨流域、區域監測執法

在以往的體制下，環保部門是按照行政區域劃分的，環境問題往往是各管一段。垂直管理制度改革后，省級環保部門的調控力量就會明顯加大，省級環保部門可以探索按流域設置環境執法和行政監管機構，有利于打破行政區的束縛而根據生態系統的整體性進行綜合統籌。要根據《意見》要求，積極探索按流域設置環境監管和行政執法機構、跨地區環保機構，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量。牽頭建立健全區域協作機制，推行跨區域跨流域環境污染聯防聯控，加強跨區域流域聯合監測、聯合執法、交叉執法。

（二）專項解決重大環境污染問題

現在的有些重大環境污染問題，不是一個市、縣環保機構就能解決的，也不是短時間、小資金就能夠解決的，這就需要在遇到重大環境問題時，不能只是屬地管理原則，屬地管理原則的處理方式就只能是拖著，因為屬地部門既沒有足夠的治理能力，也無法爭取到充裕的治理資金，在屬地部門解決不了的時候，可以申請省級環保部門甚至環保部參與解決，省級環保部門應將這個納入年度工作任務，確定這些上報的年度市縣部門解決不了的重大污染問題，專項解決，制定治理方案，公開治理進展。只有這樣的工作機制，只有在更高層面部門主動參與下，更多的技術支撐和財政支持，這些重大環境污染問題才不會擴大，才不會成為歷史遺留問題，懸而未決。

三、環保督察制度化、常態化

（一）環保督察制度化

2015年7月，中央全面深化改革領導小組第十四會議審議通過了《環境保護督察方案（試行）》，建立環保督察工作機制是建設生態文明的重要抓手，對嚴格落實環境保護主體責任、完善領導干部目標責任考核制度、追究領導責任和監管責任，具有重要意義。2015年8月17日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，2015年11月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳通過《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，2016年12月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《生態文明建設目標評價考核辦法》，這些政策的出臺，使得環保督察有法可依，有據可循，為環保督察提供了制度保障。

（二）環保督察常態化

從2016年1月到2017年10月，中央環保督察實現了全國覆蓋，取得了優秀的成績，解決了一批群眾反應強烈的環境問題，對環保違法行為進行了有力的打擊，同時也讓各級黨委、政府和各部門越來越清晰的認識到自身的環保職責。以中央環保督察為契機，開展省級環保督察，制訂省級環境保護督察方案，通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環保督察，重點督察四方面內容：1、黨委、政府對國家和省環境決策部署貫徹落實情況；2、中央環保督察組反饋問題整改情況；3、突出環境問題及處理情況；4、環境保護責任主體落實情況。中央環保督察和省級環保督察相輔相成，使環保督察常態化。

四、 結語：

生態環境關乎民生福祉、關乎民心向背。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設和生態環境保護工作，把生態文明建設納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。實行省以下環保機構監測監察垂直管理制度改革既是“十三五”時期環保體制改革的重要內容，又是落實生態文明建設和綠色發展要求的新舉措，意義重大。只有嚴格落實對地方政府及其相關部門的主體責任，開展真實有效的環境監察監測，加大跨流域、區域監測執法，專項解決重大環境污染問題，制度化、常態化的開展環保督察工作，實行省以下環保機構監測監察垂直管理制度改革才能高效運行，為堅持綠色發展、建設天藍地綠水凈的美麗中國提供制度保障。

參考文獻：

[1] 吳舜澤.環保垂管制度設計是系統綜合解決方案[N].中國環境報.2016-9-28（03）.

[2] 陳華勛.關于環保垂直管理制度改革的思考[N].中國環境報.2016-12-28（03）.endprint