管資本模式下國有資本經(jīng)營預算的發(fā)展建議

朱保成

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2017）14-0010-02

摘要：國有資本經(jīng)營預算制度的建立及實施，對于促進我國國有經(jīng)濟布局的調(diào)整及加強國有資本收益管理等方面發(fā)揮了積極作用，但也存在著支出結(jié)構(gòu)不夠合理以及考評機制不夠完善等問題。文章在由“管人管事管資產(chǎn)”向“以管資本為主”轉(zhuǎn)變的國有資產(chǎn)監(jiān)管背景下，全面剖析了現(xiàn)行國有資本經(jīng)營預算存在的問題，深入思考了國家最新的國資國企改革政策，并在此基礎(chǔ)上，提出了完善國有資本經(jīng)營預算的發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：管資本為主 國有資本經(jīng)營預算 統(tǒng)一監(jiān)管

007年《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》（國發(fā)[2007]26號）的發(fā)布，標志著國有資本經(jīng)營預算制度在我國正式起步，這無論對增強政府的宏觀調(diào)控能力，還是對促進國有企業(yè)健康發(fā)展，均具有突破性的重大意義。然而在具體的實施過程中，也逐漸暴露出了一些問題和爭議，尤其是黨的十八屆三中全會全面推進深化改革以來，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制由以前的“管人管事管資產(chǎn)”開始向“管資本為主”進行轉(zhuǎn)變，如何在新的時代背景下逐步完善我國的國有資產(chǎn)經(jīng)營預算體制，需要我們不斷地深入思考和探索。

一、我國國有資本經(jīng)營預算發(fā)展概述

（一）國有資本經(jīng)營預算建立實施及研究情況

長期以來，我國一般公共預算收支與國有資本經(jīng)營收支沒有明確職能分工，政府同時兼具社會管理者與國有資產(chǎn)出資者兩種身份，致使政府對國有資產(chǎn)的監(jiān)管難以到位，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象時有發(fā)生。而自2007年以來，國有資本經(jīng)營預算制度在我國得到了建立和逐步完善，經(jīng)過近十年的廣泛實施，不僅提高了國有資本整體運營效率，而且促進了國有經(jīng)濟布局與結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為國有資產(chǎn)保值增值提供了有力的保障。

我國國有企業(yè)數(shù)量眾多，隨著國有資本經(jīng)營預算制度在我國的建立及實施，國有資本經(jīng)營預算日漸成為學術(shù)界和實務(wù)界關(guān)注的熱點問題。多年來持續(xù)的深入研究，也結(jié)出了豐碩的研究成果，具體包括以下幾個方面：制度建立的意義及目標研究；編制原則及執(zhí)行情況研究；績效評價及監(jiān)督檢查研究；國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算的關(guān)系研究等。

（二）國有資本經(jīng)營預算的積極作用及存在的主要問題

研究及實踐表明，國有資本經(jīng)營預算在以下方面發(fā)揮了積極的作用：有助于提升國有資產(chǎn)經(jīng)營效率并優(yōu)化配置國有資本，促進國有資產(chǎn)的保值增值；有助于減少政府對國企經(jīng)營管理的行政干預，進一步促進政企分開；有助于強化對國有資本收益的管理，維護出資人的權(quán)益；有助于促進國有經(jīng)濟布局的調(diào)整，加快國企改革進程；有助于推進我國復式預算制度的逐步完善等。應該說，國有資本經(jīng)營預算的重要作用日益顯現(xiàn)，國有資產(chǎn)保值增值成效明顯，財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2013年至2015年，全國國有及國有控股企業(yè)資產(chǎn)總額年增長率分別為12.9%、12.1%、16.4%，所有者權(quán)益總額年增長率分別為11.1%、11.8%、12.6%。

與此同時，與一般公共預算相比，國有資本經(jīng)驗預算由于推行時間較晚，且缺乏可借鑒的較成熟的國際經(jīng)驗，在實際操作過程中也存在著不可忽視的現(xiàn)實問題，諸如：相關(guān)法律法規(guī)制度建設(shè)仍不健全；預算支出結(jié)構(gòu)仍不夠科學合理；預算考核評價體系尚不完善；監(jiān)督問責機制仍顯弱化等。這些問題一定程度上阻礙了國有資本經(jīng)營預算重要作用的正常發(fā)揮，也對我們進一步完善提高制度建設(shè)提出了更高的要求。

二、新時期國資國企改革形勢下關(guān)于國有資本經(jīng)營預算的深入思考

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。”“完善國有資本經(jīng)營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。”同時，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（中發(fā)[2015]22號）進一步明確：“以管資本為主推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。穩(wěn)步將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司。”“建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預算管理制度?！?/p>

在中央的戰(zhàn)略部署和精神引領(lǐng)下，各省市也都結(jié)合自身實際情況和發(fā)展特點對國有資本經(jīng)營預算改革做出了更加詳細的規(guī)定。如北京市委市政府《關(guān)于全面深化市屬國資國企改革的意見》（京發(fā)[2014]13 號）要求：“完善國有資本經(jīng)營預算制度。根據(jù)首都經(jīng)濟社會發(fā)展要求和國有資本戰(zhàn)略布局，健全覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預算和收益分享制度。建立國有資本收益分類收支制度，完善資本金注入機制。充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預算的導向作用，加大對產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)自主創(chuàng)新等領(lǐng)域的投入。”

自從國有資本經(jīng)營預算制度發(fā)布實施以來，國有資本經(jīng)營預算和公共預算之間的關(guān)系一直受到社會各界的高度關(guān)注。仍以北京市為例，從其國有資本經(jīng)營預算管理的發(fā)展歷程而言，既保持了國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算的各自完整性和相對獨立性，又實現(xiàn)了二者之間的相互銜接。特別是當國有資本經(jīng)營預算需要安排大規(guī)模項目投資而出現(xiàn)資金不足時，往往從公共預算中作一般性預算支出的安排，通過國有資本經(jīng)營預算的途徑注入到承擔戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)的國有企業(yè)中去；同時，國有資本經(jīng)營預算中所收繳的國有資本收益也正在按照相關(guān)要求部分劃轉(zhuǎn)一般公共預算。

那么，在“以管資本為主”的國資監(jiān)管體制下，國有資本經(jīng)營預算支出和一般公共預算支出如何實現(xiàn)有機銜接，一般公共預算支出形成的國有資產(chǎn)如何界定其資產(chǎn)歸屬、如何監(jiān)管誰來監(jiān)管、怎樣納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管范圍等等，都是值得深入研究的課題，迄今為止，這些問題從中央到地方尚未達成較為清晰的共識。因此，清晰界定國有資本經(jīng)營預算與公共預算之間的功能差異和銜接界限，并結(jié)合管資本為主的監(jiān)管要求，對公共預算資本性支出形成的國有資產(chǎn)的監(jiān)管方式深入研究和探索，對于深化國資監(jiān)管體制和預算管理制度改革，都將有著非常重要的理論和現(xiàn)實意義。endprint

三、“以管資本為主”國資監(jiān)管模式下完善國有資本經(jīng)營預算的發(fā)展建議

（一）明晰國有資本經(jīng)營預算管理范圍及功能定位

雖然同為政府預算的組成部分，但一般公共預算與國有資本經(jīng)營預算卻存在著顯著差異。整體來說，一般公共預算通過征收稅費等方式向社會提供公共產(chǎn)品，進而實現(xiàn)社會效益，屬于非經(jīng)營性預算；而國有資本經(jīng)營預算通過收繳國有資本收益量入為出，通過投資回報實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，故屬于經(jīng)營性預算。

為深入推進國有資本經(jīng)營預算，首先要找準其定位，明確其投資重點和支出方向。不僅要兼顧其優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和保障改進民生雙重積極作用的發(fā)揮，同時還要規(guī)避一般公共預算和國有資本經(jīng)營預算交叉撥款重復投資現(xiàn)象的發(fā)生。其次要充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預算的引導作用，促進國有資本的高效配置。通過安排其在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、引領(lǐng)科技創(chuàng)新等方面的投資支出，帶動重點支持項目快速發(fā)展，并產(chǎn)生良好的示范效應。第三要不斷豐富國有資本經(jīng)營預算的實施范圍。除了國有企業(yè)，可以考慮擴大到各類股份制企業(yè)，進一步提升投資回報水平及社會影響力。比如可以通過國有資本運營公司或國有資本投資公司將國有資本經(jīng)營預算資金通過國有股權(quán)投資方式直接注入非國有企業(yè)，或者撥付一定的國有資本經(jīng)營預算資金建立專項基金，專門用于參與非國有企業(yè)的混合所有制改革或并購重組，促進國有資本經(jīng)營收入在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

（二）加強國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算的有效銜接

在公共財政的目標導向下，國有資本經(jīng)營預算與公共預算的互補與銜接應著重關(guān)注以下兩個方面。

首先，明確兩類預算各自側(cè)重點。國有資本經(jīng)營預算中的資本性支出和費用性支出，目前在公共財政預算安排中都有所涉及。鑒于創(chuàng)建公平競爭環(huán)境是公共財政目標導向的前提要求，因此，公共財政預算應對包括國企、民企等各類企業(yè)予以共性特征支出的支持，而國有資本經(jīng)營預算則相對重點支持國有企業(yè)。其次，積極搭建互通互補平臺。兩類預算可以通過設(shè)置相應的互補與銜接性質(zhì)的預算科目接口進行連接，以實現(xiàn)二者之間的資金互通和相互配合，更好發(fā)揮財政的綜合能力。

（三）探索推進公共預算納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管

中發(fā)[2015]22號文提出的“以管資本為主推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管”為未來建設(shè)新的國有資本經(jīng)營預算模式指明了方向。具體而言，建議采取如下措施加強統(tǒng)一監(jiān)管：首先，按照資本性支出分類建立統(tǒng)計臺賬，搭建公共預算中企業(yè)資本性支出管理體系。其次，通過積極溝通會商等方式，健全完善國家主管部門與國資委之間的預算協(xié)作機制。再次，完善公共預算資本性支出形成的經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管機制，包括厘清國資委履行國有資產(chǎn)出資人職能和作為業(yè)務(wù)主管的其他主管部門之間的業(yè)務(wù)管理職能；以及按照國有企業(yè)分類監(jiān)管辦法，明確分類監(jiān)管模式和分類績效評價模式等。

（四）不斷完善規(guī)范國有資本經(jīng)營預算組織體系

國有資本經(jīng)營預算的組織體系由預算管理、編制、執(zhí)行、監(jiān)督等構(gòu)成，各組織部門之間的關(guān)系應該根據(jù)職責明確、權(quán)責一致、節(jié)約高效等原則來加以規(guī)范。

首先，要在達成廣泛共識的基礎(chǔ)上，明確國有資本經(jīng)營預算在整個政府預算管理體系中的重要作用，并予以規(guī)范化、制度化，整體平衡好一般公共預算與國有資本經(jīng)營預算二者之間的關(guān)系。其次，要理順財政部門與國資監(jiān)管機構(gòu)之間的關(guān)系，提高國資監(jiān)管部門的編制主體和執(zhí)行主體的地位，這將有利于國資監(jiān)管部門從出資人代表角度對企業(yè)國有資產(chǎn)進行集中統(tǒng)一的專業(yè)監(jiān)督，有利于協(xié)調(diào)國資監(jiān)管部門乃至政府與國有企業(yè)之間的利益關(guān)系。

參考文獻：

[1]林裕宏.略論國有資本經(jīng)營預算制度的框架設(shè)計和改革思路[J].經(jīng)濟管理研究，2013，（06）.

[2]成懷平.改革和完善國有資本經(jīng)營預算管理的思路與措施[J].山西財稅，2016，（09）endprint