社會(huì)資本參與名城保護(hù)開發(fā)的負(fù)面影響及對(duì)策

趙獻(xiàn)超

社會(huì)資本參與名城保護(hù)開發(fā)的負(fù)面影響及對(duì)策

趙獻(xiàn)超

隨著政府對(duì)直接投資的收緊，在名城保護(hù)和開發(fā)中，由政府主導(dǎo)的投資模式逐步被以PPP為代表的多元融資方式所取代，大量社會(huì)資本開始介入這項(xiàng)工作中來。名城保護(hù)需要大量的資金投入，社會(huì)資本的參與，可以極大緩解地方財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的共贏，但是也應(yīng)該警惕：由于資本對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的過度追求，從而給名城保護(hù)造成一定的沖擊。我國(guó)古城保護(hù)開發(fā)的現(xiàn)狀表明，社會(huì)資本的參與度越來越高，甚至有主導(dǎo)古城保護(hù)開發(fā)的趨勢(shì)。以國(guó)家歷史文化名城建水為例，該城在運(yùn)用社會(huì)資本進(jìn)行古城風(fēng)貌保護(hù)開發(fā)的過程中，出現(xiàn)了因急功近利使得保護(hù)恢復(fù)工作操之過急、利益導(dǎo)向引發(fā)過度商業(yè)化、因“假古董”泛濫而造成“建設(shè)性破壞”等問題。新形勢(shì)下的名城保護(hù)開發(fā)工作，應(yīng)該從加強(qiáng)城市史的系統(tǒng)研究和古城價(jià)值的個(gè)案研究、堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位、建立長(zhǎng)效的監(jiān)管機(jī)制等方面對(duì)社會(huì)資本的利用進(jìn)行引導(dǎo)、約束和規(guī)范。

歷史文化名城；保護(hù)開發(fā)；社會(huì)資本；政府和社會(huì)資本合作；建水古城

2013年，原大同市市長(zhǎng)耿彥波調(diào)任太原，大同轟轟烈烈的造城運(yùn)動(dòng)失速[1]，財(cái)政背負(fù)沉重的債務(wù)包袱[2]。這種由政府主導(dǎo)的“大躍進(jìn)式”的造城運(yùn)動(dòng)曾引起有關(guān)部門和一些學(xué)者的警惕[3]。隨著政府對(duì)直接投資的收緊，在名城保護(hù)和開發(fā)中，以PPP為代表的多元融資方式逐漸被采用，大量社會(huì)資本開始介入這項(xiàng)工作中來。名城保護(hù)需要大量的資金投入，社會(huì)資本的參與，可以極大緩解地方財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的共贏，但是也應(yīng)該警惕：由于資本對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的過度追求，從而給名城保護(hù)造成一定的沖擊。

1 社會(huì)資本參與古城保護(hù)開發(fā)的現(xiàn)狀

名城保護(hù)是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程，歷史建筑的維修與復(fù)原、歷史街區(qū)的整治與活化、傳統(tǒng)格局的保護(hù)和延續(xù)、歷史環(huán)境的保育和改善、文化傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚(yáng)、基礎(chǔ)設(shè)施的更新與改造等，都需要大量的資金投入。近年來，古城開發(fā)呈現(xiàn)出由政府投資為主轉(zhuǎn)向以PPP為代表的多元融資渠道的轉(zhuǎn)變。如2008年北京奧運(yùn)會(huì)舉辦前，平遙古城擬在5年內(nèi)投入6億元用于解決古城基礎(chǔ)設(shè)施滯后的問題，在這筆投入中，平遙縣政府“要拿出3億元，上級(jí)要支持3億元的資金”[4]，呈現(xiàn)出顯著的以政府投資為主的特點(diǎn)。但是，隨著全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)開始進(jìn)入調(diào)整期，“地方政府嚴(yán)重依賴賣地的土地財(cái)政模式難以為繼。與此同時(shí)，《預(yù)算法（修正案）》的通過以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的發(fā)布，意味著以地方政府融資平臺(tái)等途徑為政府支出融資的模式也將不可持續(xù)。”[5]在這樣的背景下，PPP模式日益得到各級(jí)政府的青睞。

PPP即Public-Private Partnership，通行的翻譯為“政府和社會(huì)資本合作”，是公共部門與私營(yíng)部門在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域以利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的方式建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系[6]。盡管符合PPP特征的項(xiàng)目在中國(guó)已經(jīng)有數(shù)十年的發(fā)展歷史，但是2014年無(wú)疑是中國(guó)PPP發(fā)展歷史上最重要、最有標(biāo)志性的一年，也是“把PPP模式的研究和應(yīng)用推向高潮”[7]的一年。財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）以及發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）等文件的密集發(fā)布彰顯了中央部門對(duì)PPP模式推廣部署的迫切需求；2014年12月，財(cái)政部正式成立“財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心”，旨在為推進(jìn)PPP工作提供必要的技術(shù)支撐和組織保障[8]。該中心的“全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)”顯示，截止2017年6月30日，全國(guó)已入庫(kù)項(xiàng)目13554個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額接近17萬(wàn)億元，涵蓋市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、旅游、文化等多個(gè)領(lǐng)域[9]。初步統(tǒng)計(jì)，在這些項(xiàng)目中，與古城保護(hù)與開發(fā)相關(guān)的有近40個(gè)，涉及全國(guó)近一半的省市，投資多者如作為國(guó)家示范項(xiàng)目的洛陽(yáng)古城保護(hù)與整治達(dá)85億元，最少的也有1.2億元，古城保護(hù)開發(fā)項(xiàng)目的入庫(kù)總投資接近900億元，PPP模式對(duì)古城保護(hù)與開發(fā)的財(cái)政影響可見一斑（表1）。

為了彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口，不少地方嘗試?yán)贸鞘匈Y本運(yùn)營(yíng)的方式，通過成立城市建設(shè)投融資公司，為城市建設(shè)提供主要的資金來源，這種做法也逐漸延伸到古城保護(hù)開發(fā)中。如漳州市早在1999年12月即成立漳州市城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司，并于2014年對(duì)該公司進(jìn)行重組，成立福建漳州城投集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱“漳州城投集團(tuán)”），漳州城投集團(tuán)是漳州基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的主體，據(jù)報(bào)道，從該集團(tuán)成立至2017年4月，“共通過直接融資、間接融資約105億元，為漳州城市建設(shè)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的資金保障”[10]。漳州城投集團(tuán)古城運(yùn)營(yíng)公司（簡(jiǎn)稱“漳州古城公司”）是漳州城投集團(tuán)的全資子公司，主要從事漳州古城的招商、運(yùn)營(yíng)和管理工作。漳州古城公司具體負(fù)責(zé)PPP國(guó)家示范項(xiàng)目——漳州古城保護(hù)開發(fā)一期工程的移交、運(yùn)營(yíng)維護(hù)和移交政府[11]。該項(xiàng)目的主要內(nèi)容包括漳州古城歷史文化街區(qū)的原貌恢復(fù)、漳州古城文物保護(hù)恢復(fù)修繕、漳州古城歷史文化街區(qū)配套設(shè)施和東宋河及周邊環(huán)境整治等，采用移交-運(yùn)營(yíng)-移交（即“TOT”）模式實(shí)施，具體為：“政府向社會(huì)投資人轉(zhuǎn)讓已建成項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，社會(huì)投資人通過對(duì)本項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收回投資成本并獲得合理回報(bào)，不足部分由政府給予合理補(bǔ)貼，合作期滿，社會(huì)投資人將項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給漳州古城公司。”[12]表1中的古城保護(hù)開發(fā)PPP項(xiàng)目所主要采用的BOT模式即“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”，其具體內(nèi)涵為：“由政府或所屬機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)提供一種特許權(quán)協(xié)議作為項(xiàng)目融資的基礎(chǔ)。由本國(guó)公司或者外國(guó)公司作為項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營(yíng)者安排融資、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，并在有限的時(shí)間內(nèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目獲取商業(yè)利潤(rùn)，最后，根據(jù)協(xié)議將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)。”[13]無(wú)論TOT、BOT，還是其他運(yùn)作方式的PPP，私人部門投入資金及其專業(yè)技能以提供公共服務(wù)或公共設(shè)施是很顯著的特征[14]。在名城保護(hù)開發(fā)中，社會(huì)資本的參與度越來越高，在某些地方甚至成為名城保護(hù)開發(fā)的主導(dǎo)力量。

2 社會(huì)資本參與古城保護(hù)開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)——以建水為例

2.1 建安古城文化資源概略

以PPP為代表的多元融資渠道的開辟，對(duì)減輕地方政府財(cái)政壓力、搞活地方經(jīng)濟(jì)、改善古城基礎(chǔ)設(shè)施等的積極作用無(wú)需贅言，但包括名城保護(hù)在內(nèi)的遺產(chǎn)保護(hù)本質(zhì)上屬于公共文化事業(yè)，體現(xiàn)公共利益，在鼓勵(lì)社會(huì)力量參與保護(hù)工作的同時(shí)[15]，應(yīng)該堅(jiān)持保護(hù)開發(fā)工作的“非營(yíng)利性”[16]。我們常說“財(cái)大氣粗”，大量社會(huì)資本的介入，存在潛在的將“文化價(jià)值導(dǎo)向”轉(zhuǎn)移為“經(jīng)濟(jì)價(jià)值導(dǎo)向”的風(fēng)險(xiǎn)，在名城保護(hù)工作中需要加以警惕。

表1 “全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)”中與古城保護(hù)開發(fā)有關(guān)的項(xiàng)目情況

以第三批國(guó)家歷史文化名城建水為例，該城位于云南省紅河哈尼族彝族自治州建水縣，擁有悠久的歷史，自古為滇南交通要沖上的重要節(jié)點(diǎn)。建水城始建于唐元和年間（810年前后），南詔政權(quán)在此筑惠歷城，宋代屬大理國(guó)，元滅大理后于建水置臨安廣西元江等處宣慰司，開設(shè)建水州，增筑土城，屬臨安路（駐通海）。“明洪武年間改臨安路為臨安府，府治遷建水城，故建水亦稱臨安”[17]，明洪武二十年（1387年），“拓地，改建磚城，是為府治。建水附郭首邑也，城周圍六里三分，高二丈五尺，四方辟門”[18]，并于此設(shè)臨安衛(wèi)，此次拓筑奠定了建水城的基本格局并延續(xù)至今。

序號(hào) 項(xiàng)目名稱 所屬行業(yè) 總投資 合作期限 運(yùn)作方式 發(fā)起時(shí)間 示范級(jí)別21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39陜西省米脂縣米脂窯洞古城維修保護(hù)項(xiàng)目陜西省丹鳳縣商於古道武關(guān)古城文化旅游陜西榆林市吳堡石城保護(hù)與開發(fā)項(xiàng)目甘肅省武威市天祝縣松山古城文化旅游綜合體建設(shè)項(xiàng)目江蘇省揚(yáng)州市南河下歷史文化街區(qū)及周邊古城保護(hù)江蘇省淮安市里運(yùn)河文化長(zhǎng)廊—中國(guó)漕運(yùn)城湖南省洪江市黔陽(yáng)古城景區(qū)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目湖南省新化縣上梅鎮(zhèn)古城保護(hù)及旅游綜合配套基礎(chǔ)設(shè)施（一期）建設(shè)遼寧省開原市古城A區(qū)恢復(fù)建設(shè)工程遼寧省遼陽(yáng)市河?xùn)|新城旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?jī)?nèi)蒙古海勃灣區(qū)新地古城歷史文化旅游綜合體項(xiàng)目?jī)?nèi)蒙古克什克騰旗經(jīng)棚鎮(zhèn)恢復(fù)古城項(xiàng)目四川省內(nèi)江市資中縣古城文化旅游產(chǎn)業(yè)示范園項(xiàng)目廣西貴港市中心城區(qū)騎樓街區(qū)改造項(xiàng)目廣西貴港市布山古城保護(hù)發(fā)展項(xiàng)目貴州省大方縣慕俄格古城文化旅游景區(qū)貴州黔西南布依族苗族自治州貞豐布依古城貴州黔南布依族苗族自治州都勻市東山古城貴州黔南布依族苗族自治州福泉古城文化旅游景區(qū)旅游-文化旅游 46000萬(wàn)元 10年 BOT 2012.01 其它旅游-生態(tài)旅游 132002萬(wàn)元 18年 BOT 2016.12 其它旅游-生態(tài)旅游 23808萬(wàn)元 15年 BOT 2016.01 其它旅游-生態(tài)旅游 120000萬(wàn)元 2016.03 其他旅游-觀光旅游 71526萬(wàn)元 10年 BOT 2015.01 其它旅游-文化旅游 378400萬(wàn)元 15年 BOT 2015.11 其它旅游-旅游配套設(shè)施28379萬(wàn)元 30年 BOT 2016.11 其它旅游-旅游配套設(shè)施99780萬(wàn)元 15年 其他 2016.12 其它旅游-文化旅游 172036萬(wàn)元 25年 BOT 2016.01 其它旅游-觀光旅游 369700萬(wàn)元 10年 其他 2015.03 其它旅游-文化旅游 200000萬(wàn)元 25年 BOO 2016.11 其它文化-古城保護(hù) 100000萬(wàn)元 25年 BOT 2016.01 其它旅游-文化旅游 1540000萬(wàn)元 30年 BOT 2015.03 其他文化-古城保護(hù) 24800萬(wàn)元 20年 BOT 2016.08 其它旅游-文化旅游 20000萬(wàn)元 15年 其他 2017.01 其它旅游-旅游配套設(shè)施175584 萬(wàn)元 33 年 ROT 2016.06 其它文化-古城保護(hù) 370000萬(wàn)元 20年 BOT 2014.12 其它文化-古城保護(hù) 310000萬(wàn)元 10年 BOT 2015.01 其它旅游-文化旅游 213000萬(wàn)元 12年 BOT 2015.01 其它

建水地處邊陲卻具有崇文尚儒的深厚底蘊(yùn)，享有“滇南鄒魯”和“文獻(xiàn)名邦”之名。縣境內(nèi)以豐富的文物古跡聞名，號(hào)稱“三箭之地一寺，五箭之隔一廟，七里之遙一橋，八里之遠(yuǎn)一塔”[19]。據(jù)2014年普查，城內(nèi)現(xiàn)存“歷史建筑達(dá)469處，占地面積33.8公頃，建筑面積總量達(dá)17.5萬(wàn)平方米，其中各級(jí)文保56處，三普名錄建筑93處，其他歷史建筑320處。這些歷史遺存在建水歷史發(fā)展過程中的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸多方面均有代表之作，……較為完整的留存了一個(gè)中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的歷史文化信息的實(shí)物系統(tǒng)。”[20]被譽(yù)為“古建筑博物館”和“民居博物館”。其中較知名的有規(guī)模上僅次于曲阜孔廟的文廟，比天安門早建28年的東城門——朝陽(yáng)樓，“先有指林寺，后有臨安城”的明代木構(gòu)建筑指林寺，具有“滇南大觀園”之稱的清代大型民居朱家花園等。

2.2 建安古城保護(hù)路徑

以2013年為分界，建水的歷史文化名城保護(hù)工作可以大致分為前后兩個(gè)階段，2013年之前可以總結(jié)為曲折的探索階段，之后可以稱之為全面鋪開階段。

1994年，建水古城被公布為“國(guó)家歷史文化名城”，當(dāng)?shù)卣扇×讼盗写胧┘訌?qiáng)古城的保護(hù)建設(shè)工作，如于1996年制訂了《建水歷史文化名城保護(hù)管理?xiàng)l例》，并研究制訂了“保護(hù)古城，開辟新區(qū)”的城市發(fā)展指導(dǎo)原則，“為古城保護(hù)創(chuàng)造有利的條件”[21]。但是在保護(hù)開發(fā)過程中，也出現(xiàn)了較嚴(yán)重的問題，如1999-2002年鬧得滿城風(fēng)雨的“拆遷風(fēng)波”——當(dāng)?shù)卣?lián)合開發(fā)商對(duì)當(dāng)時(shí)的建新街（今翰林街）進(jìn)行“‘剃光頭’式的拆了重建，……拆真古董建假古董”[22]，由于手法過于粗暴加上拆建中的矛盾過于激烈，至于《人民日?qǐng)?bào)》、《工人日?qǐng)?bào)》等多家央報(bào)報(bào)道，央視《焦點(diǎn)訪談》專訪，“甚至驚動(dòng)了中央領(lǐng)導(dǎo)層”[23]。激進(jìn)的翰林街改造項(xiàng)目受挫后，當(dāng)?shù)卣诜此冀?jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、產(chǎn)權(quán)不變、誰(shuí)建誰(shuí)有、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、政府補(bǔ)助、限時(shí)完成”的政策，努力擺正政府的地位，在古城風(fēng)貌的恢復(fù)與改造上，有效拉動(dòng)社會(huì)資金的投入，形成了政府、社會(huì)、個(gè)人共同投資的局面。如在建中路的改造上，“截止2005年8月，政府投入的民房補(bǔ)助金為673萬(wàn)元，民間資金投入達(dá)4000多萬(wàn)元”[24]。而2005年啟動(dòng)的對(duì)古城主街臨安路的風(fēng)貌恢復(fù)保護(hù)工程，“受到群眾的熱情支持。這項(xiàng)工程總投資1.7億元，縣政府投入1200萬(wàn)元，就引來沿街居民的1.5億元社會(huì)民間投資”[25]，“大量民間資金參與古城改造，政府就可以抽身集約資金投入新區(qū)建設(shè)”[26]。可以說，經(jīng)過曲折的探索，建水已經(jīng)摸索出了名城保護(hù)的科學(xué)之路。

2013年，建水縣開始積極開展?fàn)巹?chuàng)國(guó)家5A級(jí)景區(qū)的工作[27]，古城傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)恢復(fù)項(xiàng)目也以此為契機(jī)全面鋪開。為全面開發(fā)旅游資源，建水縣委、縣政府組建了建水古城旅游投資有限公司（簡(jiǎn)稱“建水旅投公司”），代表政府對(duì)建水縣的核心旅游資源進(jìn)行掌控和開發(fā)，主要從事的工作為“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源整合開發(fā)、資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品打造”[28]。同時(shí)，“建水縣把引入社會(huì)資本參與旅游項(xiàng)目建設(shè)作為加快建水旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大事來抓”[29]，大量社會(huì)資本開始涌入建水古城的保護(hù)開發(fā)工作中。需要注意的是，此時(shí)的古城傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)與恢復(fù)工作盡管部分采用了先前那種古城內(nèi)居民按照統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)對(duì)自己的房屋自行進(jìn)行修復(fù)修繕、政府給于資金補(bǔ)助的方式，但是項(xiàng)目公司用社會(huì)資本進(jìn)行收購(gòu)、恢復(fù)修繕、運(yùn)營(yíng)的方式無(wú)疑扮演了更重要的角色，尤其是所謂“五大片區(qū)、十大院落”的風(fēng)貌保護(hù)與恢復(fù)。據(jù)報(bào)道，這些重點(diǎn)項(xiàng)目是建水旅投公司近年來的主要工作，該公司是“建水古城傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)與恢復(fù)工作的承建者”[30]。同時(shí)，建水旅投公司還作為政府的出資方代表，負(fù)責(zé)與社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)共同組建項(xiàng)目公司進(jìn)行建水古城傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)恢復(fù)暨景區(qū)建設(shè)PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等具體工作[31]。可以看到，大量社會(huì)資本的介入，為建水古城全面進(jìn)行傳統(tǒng)風(fēng)貌的保護(hù)恢復(fù)工作提供了強(qiáng)大的資金支持，甚至可以說是該項(xiàng)工作的主導(dǎo)力量。

2.3 社會(huì)資本參與建安古城保護(hù)所導(dǎo)致的困境

這種運(yùn)用大量社會(huì)資本、以項(xiàng)目公司作為操作主體的運(yùn)作模式使得項(xiàng)目的運(yùn)作更為自由，同時(shí)也給古城保護(hù)帶來一定的沖擊。具體表現(xiàn)在以下方面：

2.3.1 急功近利使得保護(hù)恢復(fù)工作操之過急

或許是迫于建設(shè)AAAAA景區(qū)的壓力，或許是急于看到景區(qū)建設(shè)的收益，當(dāng)?shù)貙?duì)建水古城傳統(tǒng)風(fēng)貌的保護(hù)恢復(fù)工作熱情高漲，拆建項(xiàng)目遍地開花。聲勢(shì)浩大的古城傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)與恢復(fù)工作預(yù)計(jì)投資達(dá)50億元，當(dāng)?shù)刂贫ǖ臅r(shí)間表卻僅為三年左右的時(shí)間[32]。以屬于十個(gè)歷史文化街區(qū)之一的指林寺片區(qū)為例，該片區(qū)的核心是被列入第六批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位的指林寺，據(jù)現(xiàn)存寺內(nèi)的刻于明景泰元年（公元1450年）的《重修指林禪寺碑記》載，該寺“元貞間，郡人何昌明始造一殿二塔，……今主持溫成師者，……始謀大之，……不數(shù)年中，上瓦下壁，鏝雘涂采侖奐一新，正殿兩旁復(fù)構(gòu)二小殿，左立經(jīng)藏法輪，右塑地藏及冥官十人者像，并天王殿周垣廊廡無(wú)不具備。”據(jù)此，該寺盛時(shí)，除大殿外，曾有二塔、東西配殿、天王殿及周垣廊廡等，可惜現(xiàn)在除大殿及其前附牌坊外，其余附屬建筑皆已不存，當(dāng)?shù)卣谏鲜兰o(jì)90年代在大殿兩側(cè)及殿后（南側(cè)）修建了現(xiàn)代建筑用作辦公和經(jīng)營(yíng)。2015年，指林寺片區(qū)傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)與恢復(fù)工作啟動(dòng)，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門強(qiáng)烈要求恢復(fù)指林寺可能曾經(jīng)存在過的二殿、二塔、二廡、后閣等附屬建筑（依據(jù)見《臨安古城》[33]），90年代修建的現(xiàn)代建筑被火速拆除。當(dāng)時(shí)，筆者曾建議項(xiàng)目參與單位趁拆遷的機(jī)會(huì)“立即開展指林寺附屬建筑的考古勘探和局部發(fā)掘工作，通過科學(xué)發(fā)掘，厘清該寺的平面布局；同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)乩先说淖咴L和歷史照片的征集工作，為相關(guān)建筑復(fù)原尋找形象資料。”可惜的是，無(wú)論是考古工作還是走訪和征集工作都未見開展，指林寺附屬建筑極可能要以繪畫作品集中并不可靠的“指林寺全景圖”作為復(fù)原依據(jù)了。這種缺乏歷史依據(jù)的風(fēng)貌復(fù)原是急功近利的一種表現(xiàn)。正像建水政協(xié)委員指出的那樣：“要消除用三五年時(shí)間完成古城的保護(hù)與傳統(tǒng)風(fēng)貌恢復(fù)建設(shè)任務(wù)的觀念，必須建立持久、連續(xù)、穩(wěn)定和長(zhǎng)效的工作機(jī)制和制度設(shè)計(jì)，用十到二十年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，堅(jiān)守持之以恒的信心和信念，舉全縣之力來完成好這項(xiàng)歷史使命。”[34]

2.3.2 社會(huì)資本的利益導(dǎo)向可能引發(fā)過度商業(yè)化的問題

為破解財(cái)政資金緊缺的瓶頸，“建水縣委、縣政府把引入社會(huì)資本參與旅游項(xiàng)目建設(shè)作為加快建水旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大事來抓，……積極加大招商引資力度，對(duì)招商引資旅游項(xiàng)目建設(shè)給予財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)扶持、信貸支持，吸引了一批客商來建水投資旅游產(chǎn)業(yè)。”[35]政府的支持與扶持使大量社會(huì)資本進(jìn)入古城開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中，如已經(jīng)完工的學(xué)政考棚旅游項(xiàng)目由全勝興房地產(chǎn)開發(fā)有限公司投資、臨安府衙恢復(fù)項(xiàng)目由云南省新邦地產(chǎn)有限公司投資建設(shè)、小桂湖公園由紅河建展房地產(chǎn)開發(fā)有限公司投資建設(shè)，而“傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)恢復(fù)暨景區(qū)建設(shè)PPP項(xiàng)目”的實(shí)施，更是會(huì)吸引金融公司數(shù)十億資本的涌入。無(wú)論是房地產(chǎn)公司還是金融公司，其資本介入都是以利益最大化為導(dǎo)向的，這種利益導(dǎo)向可能會(huì)主導(dǎo)古城保護(hù)開發(fā)的整體思路，甚至突破《建水歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，從而造成不可挽回的損失。以建水十個(gè)歷史文化街區(qū)之一的小桂湖片區(qū)為例，該片區(qū)包含歷史文化街——雞市街，該街緊鄰建水東城門，歷史上曾是古代建水進(jìn)行家禽牲畜等交易的場(chǎng)所，內(nèi)部尚保存有一定數(shù)量的歷史建筑。在《建水歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》中，雞市街及其兩側(cè)屬于保護(hù)級(jí)別最高的“核心保護(hù)區(qū)”。2011年開始，當(dāng)?shù)貙⑿」鸷^(qū)域作為“具有旅游地產(chǎn)性質(zhì)的街區(qū)復(fù)興型商業(yè)項(xiàng)目”進(jìn)行開發(fā)，希望“其建成后將給建水市民和外來旅游者提供一個(gè)休閑、娛樂、購(gòu)物等多功能為一體的體驗(yàn)式商業(yè)街區(qū)”[36]。在這樣的思路下，雞市街歷史文化街區(qū)被迅速推平，代之而起的是商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目，雞市街作為一個(gè)歷史街區(qū)，永遠(yuǎn)地消失了。如果不對(duì)古城保護(hù)相關(guān)規(guī)劃與法規(guī)的執(zhí)行進(jìn)行必要的監(jiān)督、不對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工進(jìn)行嚴(yán)格的篩選管控，社會(huì)資本的利益導(dǎo)向勢(shì)必會(huì)將古城的保護(hù)與開發(fā)工作引入歧途，使古城因過度商業(yè)化而危及其社會(huì)價(jià)值和文化價(jià)值。

2.3.3 因“假古董”泛濫而造成“建設(shè)性破壞”

盡管名義上是“傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)恢復(fù)暨景區(qū)建設(shè)”，但是項(xiàng)目重點(diǎn)則落腳于“恢復(fù)”之上，主要目標(biāo)則是景區(qū)的“建設(shè)”，恢復(fù)重建那些已經(jīng)損壞消失的建筑是“景區(qū)建設(shè)”很重要的工作。如當(dāng)?shù)卣ν七M(jìn)的重點(diǎn)項(xiàng)目中，臨安府衙、南城門、北城門、武廟等均已不存或者大部分被損壞，但是，正在實(shí)施的傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)與恢復(fù)工作則預(yù)計(jì)要投資約2億元用于“整個(gè)臨安府衙恢復(fù)重建，……重建部分有南天保障門、儀門、府衙大堂、府衙六科房等，重建部分面積達(dá)5049平方米，僅府衙后花園面積就達(dá)5000平方米。”[37]2013年，“投資887萬(wàn)元的南城門風(fēng)貌恢復(fù)已完成主體工程，該片區(qū)內(nèi)風(fēng)貌恢復(fù)整治工作正在推進(jìn)；預(yù)計(jì)總投資1500萬(wàn)元的北城門傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)與恢復(fù)項(xiàng)目建設(shè)工程自4月份開工建設(shè)以來進(jìn)展迅速。”[38]而隨著武廟大殿于2014年毀于大火，該組建筑群僅存殘破不堪的牌坊和前殿[39]，如何全面恢復(fù)武廟已毀壞的建筑仍是建水傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)與恢復(fù)的重點(diǎn)工作。盡管2015年修訂的《中國(guó)文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》指出已經(jīng)毀掉的建筑的重建“應(yīng)被視為對(duì)已缺失的建筑形態(tài)的展示，是一種展示的手段”，但同時(shí)也指出，“這種展示可能干擾和破壞作為文物本體存在的建筑遺址，或?qū)ξ奈锕袍E做出不準(zhǔn)確的闡釋，影響文物古跡整體的真實(shí)性，因此不提倡采用這一展示方式。”[40]對(duì)建水古城這種大規(guī)模的重建應(yīng)該秉承更加審慎的態(tài)度，由于資金雄厚而一哄而上極有可能產(chǎn)生因監(jiān)管不力而造成“假古董”泛濫的“建設(shè)性破壞”[41]，這在名城保護(hù)工作中必須加以警惕。

3 結(jié)論與建議

以PPP為代表的多元融資渠道逐漸介入名城保護(hù)與開發(fā)工作中，有逐步成為名城保護(hù)開發(fā)主導(dǎo)力量的趨勢(shì)，加上這一模式在現(xiàn)階段的實(shí)際推進(jìn)中“問題多多，急需規(guī)范，亟待完善”[42]，“具體實(shí)施過程中也存在規(guī)劃不完善、政策不配套、制度不健全等問題”[43]，如何在名城保護(hù)開發(fā)工作中發(fā)揮社會(huì)資本的積極作用，目前仍處于探索階段。基于社會(huì)資本參與名城保護(hù)開發(fā)的現(xiàn)狀及已經(jīng)暴露出來的問題，建議在以下幾方面進(jìn)行引導(dǎo)、約束和規(guī)范：

3.1 加強(qiáng)城市史的系統(tǒng)研究和古城價(jià)值的個(gè)案研究

研究是保護(hù)的前提，正如徐蘋芳先生曾經(jīng)指出的那樣：“要開展關(guān)于中國(guó)古代城市史，特別是中國(guó)古代城市規(guī)劃史的科學(xué)研究工作，這是做好保護(hù)歷史文化名城工作的基礎(chǔ)，沒有這個(gè)基礎(chǔ)，保護(hù)工作會(huì)出現(xiàn)片面性和盲目性。”[44]“歷史文化名城的保護(hù)管理工作是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性極強(qiáng)的工作，不能正確理解中國(guó)歷史文化名城的價(jià)值、內(nèi)涵及其要保護(hù)的重點(diǎn)和意義，則很難做好這項(xiàng)工作”[45]以建水為例，盡管以該古城為研究對(duì)象已經(jīng)產(chǎn)生了大批研究成果——包括圖書、學(xué)位論文和期刊論文等，這些研究涉及建水的建筑空間[46]、旅游[47]、城市更新[48]、法律體系[49]、規(guī)劃設(shè)計(jì)[50]等多個(gè)方面，但是對(duì)建水古城的發(fā)展脈絡(luò)和價(jià)值內(nèi)涵進(jìn)行的系統(tǒng)研究尚付闕如，這樣的研究現(xiàn)狀是無(wú)法支撐該城的風(fēng)貌保護(hù)與恢復(fù)工作的。缺乏系統(tǒng)的全面調(diào)查和基礎(chǔ)研究，很可能“會(huì)以保護(hù)之名，行破壞之實(shí)”[51]，但是社會(huì)資本主導(dǎo)下的名城保護(hù)開發(fā)工作很難給基礎(chǔ)研究留下機(jī)會(huì)與時(shí)間，這種情況不僅需要名城的管理者警惕，也需要研究者認(rèn)識(shí)到問題的緊迫性、以更加主動(dòng)的態(tài)度參與到名城的基礎(chǔ)研究工作中。

3.2 堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位

名城的保護(hù)開發(fā)——尤其是開發(fā)——一般情況下與旅游有密切的關(guān)系，地方政府在旅游項(xiàng)目建設(shè)過程中通常會(huì)不遺余力地采取多種支持和扶持措施進(jìn)行招商引資，為社會(huì)資本介入名城保護(hù)開發(fā)工作大開綠燈。應(yīng)該注意的是，采用以PPP為代表的多元融資方式引入社會(huì)資本，建立政府與私人部門的長(zhǎng)期合作關(guān)系，政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)減輕了，但是發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)督和公共服務(wù)的職責(zé)則相應(yīng)地更重了，尤其是對(duì)于名城保護(hù)這樣的公共文化事業(yè)來說，應(yīng)該堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位，以歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃及其他法律法規(guī)為依據(jù)，在古城的歷史價(jià)值、文化價(jià)值和社會(huì)價(jià)值不受損害的基礎(chǔ)上，進(jìn)行合理的開發(fā)利用。以旅游開發(fā)為主要手段的利用應(yīng)強(qiáng)調(diào)公益性和可持續(xù)性，避免過度利用甚至損害古城的價(jià)值。

3.3 建立長(zhǎng)效的監(jiān)管機(jī)制

從名城保護(hù)的現(xiàn)狀來看，運(yùn)用大量社會(huì)資本、以項(xiàng)目公司作為操作主體的運(yùn)作模式日益得到地方政府的青睞，培育地方旅游投資企業(yè)逐漸成為一種風(fēng)尚。在這個(gè)過程中，由于法規(guī)和規(guī)范性文件的執(zhí)行及監(jiān)督缺失、規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工的管控不嚴(yán)，部分古城存在以保護(hù)開發(fā)的名義進(jìn)行房地產(chǎn)或商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)的情況，這些新開發(fā)的商業(yè)鋪面和住房往往在體量、風(fēng)格、色彩上與傳統(tǒng)風(fēng)貌格格不入，嚴(yán)重破壞了古城的文脈氣息。而社會(huì)資本在利益最大化導(dǎo)向下進(jìn)行的古城保護(hù)開發(fā)，突破名城保護(hù)規(guī)劃的行為時(shí)有發(fā)生，部分文物古跡及其歷史環(huán)境遭到破壞的報(bào)道屢見不鮮，建設(shè)性破壞不能有效制止。建立“監(jiān)管法規(guī)政策完善、監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行有力、監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)”[52]的長(zhǎng)效監(jiān)管體系顯得尤為必要。

4 結(jié)語(yǔ)

如果追溯至建國(guó)初梁思成、陳占祥等提出在當(dāng)時(shí)極具前瞻性和爭(zhēng)議性的“梁陳方案”[53]，可以認(rèn)為名城保護(hù)與新中國(guó)的城市建設(shè)幾乎是相始終的。如果從1982年國(guó)務(wù)院公布首批國(guó)家歷史文化名城算起，明確意義上的“歷史文化名城”的保護(hù)與研究，至如今也已經(jīng)有35年的歷史。在這個(gè)過程中，盡管有一大批專家、學(xué)者的著書立說和大聲疾呼，但是在名城保護(hù)實(shí)踐中，舊的問題反復(fù)不斷、新的問題層出不窮，我們的名城保護(hù)工作仍任重而道遠(yuǎn)。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的大環(huán)境下，社會(huì)資本日益廣泛地參與名城保護(hù)開發(fā)工作對(duì)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義[54]，但是不可忽視的是，在實(shí)際的操作中已經(jīng)暴露出諸多問題，尤其是社會(huì)資本主導(dǎo)名城保護(hù)開發(fā)的傾向，可能會(huì)因?qū)娴倪^分追求而造成不可挽回的損失，在今后的名城保護(hù)開發(fā)工作中必須加以警惕。

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As the government tightens on direct investment in the protection and development of historical and cultural cities, the government leading investment model has gradually been replaced by the diversified financing methods represented by Publ ic-Private Partnership. A lot of social capital is getting involved in this work.As the protection of historical and cultural cities needs a great deal of capital input, the participation of social capital can greatly relieve the financial pressure of local governments and achieve win-win results of economic and social benefits. But we should also be vigilant that the excessive pursuit of economic b enefits of social capital can cause a certain impact on the protection of ancient cities. Firstly, the current situation of social capital participating in the protection and development of historical and cultural cities in China shows that social capital is playing so increasingly important role that it even become the leading force in some place. Secondly, the case study of Jianshui ancient city, one of the National Famous Historical and Cultural Cities,shows that using a large amount of social capital can be a possible threat to the protection and devel opment of these cities. F or example, the protection work acts with undue haste because of the eager for quick success, excessive commercialization triggered by interest orientation,constructive destruction caused by fake antiques. F inally, this paper puts forward some suggestions on how to guide, restrain and regulate the utilization of social capital in the protection and devel opment of historical and cultural cities. The suggestions ar e as follow: strengthen the systematic study of urban history and case studies of ancient cities,adhere to the leading position of the government, and establish a longterm supervision mechanism.

Historical and Cultural City ; Protection and Development ; S ocial Capital ; Publ ic-Private Partnership ;Jianshui Ancient City

C912

A

1674-4144（2017）-11-64（8）

趙獻(xiàn)超，北京大學(xué)考古文博學(xué)院考古學(xué)博士研究生。

責(zé)任編輯：蔣亞林