政策性金融和信貸特性與歷史演進

楊義生

摘要：介紹政策性金融的內涵，從商業性金融的局限性和政策性金融的特殊作用兩個方面分析政策性金融的產生背景。在此基礎上，利用手工收集的上市公司銀行貸款樣本來說明政策性銀行貸款的特點。從信貸資金來源看，政策性金融機構的資金來源，一般依賴政府支持，通過財政撥款、借用央行資金或利用國家信用擔保發行金融債券，獲得大量長期可靠的低成本的資金；從貸款條件來看，政策性金融機構一般為符合政策要求的項目提供的貸款期限較長，金額較大，貸款利率較低。最后提出，政策性金融這種高風險、低收益的利益補償機制，不利于資金的良性循環，也弱化了政策性銀行的風險規避意識；為提高政策性金融對產業增長的效率，政策性金融機構需要借鑒開發性金融的融資機制，重視資金投入的安全性和流動性，提高盈利能力，保持合理的盈利水平。

關鍵詞：政策性金融 政策性銀行 融資機制 信貸特點 開發性金融

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2017）09（b）-0254-03

政策性金融是相對于商業性金融而言。它一般由政府直接創立，運用特殊的融資手段，根據規定的范圍和對象，以優惠性貸款利率或貸款條件，為貫徹、配合國家特定經濟和社會發展政策而進行的一種資金融通行為。政策性金融往往對一國經濟增長和產業優化舉足輕重。政策性金融的代表性載體是政策性銀行。

1 政策性金融的出現背景

政策性銀行的出現至少有以下兩個方面的原因。第一，占一國金融體制主導地位的商業性金融有其局限性。Dewatripont and Maskin（1995）通過理論建模指出傳統的商業性金融往往對金額較大、期限較長的項目投資不足，這是因為這類項目成本較高，一般又需要多家銀行組團融資，而在監督項目時多家銀行共同出資以緩解搭便車現象、克服投資不足問題。作者首次對政策性金融機構出現的原因做了闡述。第二，對于特定對象，或在特殊時期，政策性金融機構有其特殊作用。對于一些發展中國家而言，在剩余資金并不富裕，資本市場也不發達的情況下，要加速長期投資以取得快速經濟增長和創造就業，需要依靠政府以國家信用來集中和積累經濟發展所需要的資金，實現社會資源的有效合理配置和經濟的協調發展。而對于戰后，或金融危機之后，面對經濟秩序混亂，商業性銀行倒閉，商業信用破壞的局面，受戰爭或危機影響的國家需要政策性金融機構發揮積極作用以重振本國經濟。如1997年亞洲金融危機之后，在商業信用普遍低下的情形下，日本、馬來西亞政府再度重視政策性銀行，要求其擴大信貸，以幫助恢復經濟。

中國政策性金融植根于高度集中統一的計劃經濟體制。在計劃經濟體制，依靠國家的行政手段調節和控制經濟活動，實行資金供給制。這種“大一統”的國家銀行制度，使銀行成為單純的會計、出納，所以無所謂政策性金融和非政策性金融之分。中國政策性金融體系是在計劃經濟向市場經濟過渡的過程中產生的。1993年中國金融體制改革的一項重要內容是建立中國進出口銀行、中國農業發展銀行和國家開發銀行三家政策性銀行，而把政策性金融業務從中國銀行等四家國有商業銀行身上剝離，實現了政策性金融和商業性金融的分離。

2 融資機制與信貸特點

區別于商業性金融機構股東利益最大化的經營目標，政策性金融機構是根據政府的政策意圖，支持某些特殊產業的成長，實現經濟結構調整以及政府某些特殊目標。由于目標模式的不同，政策性金融機構的融資機制、貸款條件方面，均表現出與商業銀行明顯不同的特征。

一方面，從信貸資金來源上，政策性金融機構的放貸資金來源，尤其在成立初期，一般依賴政府支持，通過財政撥款、借用央行資金或利用國家信用擔保發行金融債券，獲得大量長期可靠的低成本的資金。以中國農業發展銀行為典型，在早期，向央行借款是中國農業發展銀行的主要資金來源。在1999—2004年這5年期間，央行借款占其總資金來源的比率達到85%以上。而2005年后，才逐步開拓了以發行金融債券為主的融資渠道。現階段，中國進出口銀行與國家開發銀行的融資渠道也以發行金融債券為主。政策性金融機構主要融資渠道的轉變對我國金融體制具有重要意義，大大提高了我國中央銀行使用貨幣工具的自由度，見表1。

另一方面，從貸款條件來看，政策性金融機構一般為符合政策要求的項目提供的貸款期限較長，金額較大，而貸款利率較低。并且政策性金融機構提供長期優惠的資金支持，能發揮積極的信號效應，以較少的資金帶動和引導大量社會資金，能完成單靠財政本身難以完成的社會經濟目標。

該研究利用手工收集的上市公司銀行貸款樣本（貸款總樣本14750個，其中政策性銀行對上市公司的貸款樣本609個）來說明政策性銀行貸款的特點。貸款具體信息來自上市公司年報附注。三家政策性銀行對上市公司的貸款樣本年度分布頻率參見表2。表3和表4分別展示了政策性銀行與商業性銀行的貸款特點。從表3，我們發現，國家開發銀行、中國農業發展銀行以及中國進出口銀行對上市銀行的平均貸款期限分別為：6.33年，2.32年和2.46年。由于國家開發銀行多投資于基建項目，所以平均貸款期限又以國家開發銀行最長。而同一時期，以國有商業銀行、股份制商業銀行和城市商業銀行為代表的商業性金融機構對上市公司貸款的平均期限僅為1.79年。可見，相對于商業性銀行，政策性銀行發放貸款的期限更長。

根據表4發現，歷年（除了個別年份）政策性銀行的每筆貸款金額遠大于商業性銀行發放的貸款。具體來說，從1996—2013年，政策性銀行發放給上市公司的每筆貸款平均金額為58 026.16萬元，而商業性銀行單筆貸款的金額僅為2 318.52萬元，不足前者的1/25。Schenone（2010）認為，貸款期限越長，其違約風險越大，因此，貸款期限應與貸款利率正相關。然而，根據表4數據顯示，總體而言，政策性銀行的平均貸款利率為5.84%，遠遠小于商業性金融機構的平均貸款利率6.19%。可見，政策性銀行貸款具有高風險（較大金額、較長期限），低收益的特點。endprint

3 政策性金融與開發性金融

政策性銀行這種高風險、低收益的利益補償機制，不利于資金的良性循環，也弱化了政策性銀行的風險規避意識。Aghion（1999）在肯定了政策性銀行對產業發展的作用同時，就曾提出由于尋租和腐敗問題的存在，提高政策性銀行對產業增長的效率需要配合其他的機制。國外的政策性銀行由于低效率和銀行業競爭加劇而發生深刻變化是在20世紀70、80年代。一些政策性銀行或因經營不善而倒閉，或被兼并收購，或對相關業務進行調整或重組，或完成了歷史使命轉變為商業性金融機構。所以，從長遠的生存目標考慮，政策性金融機構在經營活動中必須維護自身的信用等級，重視資金投入的安全性和流動性，具備一定的盈利能力和保持合理的盈利水平。這就是開發性金融理論的核心要義，也是我國政策性銀行今后的改革方向。未來，政策性銀行應是以銀行經營活動原理和方式實現政府政策目標的特殊機構，以信用中介的方式而不是財政的方式，更不是救濟的方式來執行國家的產業政策。

參考文獻

[1] Aghion. Development banking[J].Journal of Development Economics，1999（58）：83-100.

[2] Schenone， C. Lending relationships and information rents： do banks exploit their information advantages[J].Review of Financial Studies，2010（23）：1149-1199.

[3] Dewatripont Mathias，Eric Maskin. Contractual Contingencies and Renegotiation[J].Rand Journal of Economics，1995，26（4）：704-719.

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