基層法院訴調對接工作機制的模式、困境及前景

張星遠　陳利紅

[摘要]在司法體制改革和司法社會化的需要下，訴調對接應運而生，在各地區主要有三種運行模式：法院內設型、司、法聯合型、指導調解型。作為一種新的多元化糾紛解決機制，其不可避免的遇到法律缺失，從業人員素質不高、效力銜接不足等困境，對此，本文提出了完善法律、發揮行業調解和基層調解組織、提高調解員素質、加強司法確認四個方面的發展前景。

[關鍵詞]訴調對接；模式；困境；前景

一、“訴調對接”的定義及模式選擇

在倡導和諧為主流價值觀的社會背景下，為順應司法體制改革的發展趨勢和司法社會化的客觀需要，全國各級法院經過不斷探索和實踐，推出了新的一項多元化糾紛解決機制——訴調對接。

訴調對接在各地法院的操作中，主要有以下兩種解釋：第一種為廣義上，即將訴訟調解和人民調解、行政調解等其他調解方式有機結合在一起，充分發揮各種調解機制的優勢，從而更好的定紛止爭，推進社會和諧與穩定，第二種為狹義上，即僅將人民調解和訴訟調解相互銜接，相互結合，科學、合理、高效、便捷的化解各種糾紛矛盾，以使社會關系在最大程度上恢復和諧狀態的一種有效工作機制。本文所涉及的是訴調對接的第二種理解。

訴調對接在各地的實務操作中主要表現為以下三種具體形態：

1、法院內設型，即在法院內部設置調解室，使其作為司法機關的有機組成部分。調解委員會由法官、人民d審員及其特聘的調解員共同組成，調解主任由地方法院從法官中指定，調解委員由法院根據不同案件性質分別指定，將調解和審判分離開來的“訴調對接”，這對于加強人民調解的法律性和權威性有著重要作用。

2、指導調解型，指在政府積極推動下，在e鎮一級設專業化人民調解委員會，同時人民法院給予大力支持的工作機制。具體可以指定人民調解委員會的指導員由相關業務庭和人民法庭經驗豐富的審判人員擔任，由其負責對人民調解工作的業務指導，包括解答人民調解員的法律咨詢、幫助人民調解委員會運行機制、工作程序和制度、調解方式及文書制作等。

3、司、法聯合型，系法院與司法行政機構協商成立聯合調解委員會，再由聯合調解委員會在人民法院立案大廳以及派出人民法庭設立人民調解工作室的調解機制。這種模式既克服了法院內設型主體單一性，無法充分發揮社會其他調解力量的問題，也解決了指導調解型缺乏整體性，導致調解及時性不足的弊病。

二、制約訴調對接機制發揮作用的因素

1.相關法律規定的缺失。

雖然我國已經頒發的《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國調解法》，最高人民法院發布的《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》、《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》及司法部頒布的《人民調解若干規定》等，對人民調解的指導與監督職能進行規定，也對于人民調解協議的效力和司法確認程序做出了特別的強調，但f今為止，還沒有一項規范性文件對“訴調對接”的具體內容作出規定。訴調對接的具體操作程序、組織架構、訴調對接與其他訴訟程序的關系等均無明確規定。“訴調對接”并無強制性，也無規范性，開展與否，如何開展，沒有約束，其隨意性很大。

2.人民調解員隊伍整體素質不高。

雖然人民調解員不是‘官，但對其素質要求并不比‘官低。在基層調解實踐中，人民調解員往往由村、居委員會主任及其成員兼任，他們的調解成功率主要依靠對當地居民的長期了解，對地方慣例和規范的了熟以及其經驗、口才，個人#力或誠信等因素而產生的對當事人的影響力。“看起來這些鄉村調解員較少依賴于法律訓練，而是更多地依賴于他們與地方精英之間的關系”。然而在公民權利觀念和法治意識不斷增強的社會背景下，僅依靠以往“老g舅”式的h導調解糾紛，已經無法滿足新型疑難糾紛解決的需要。目前，人們對法律給予了很高的期盼值，不再僅僅限于情和理，而在很大程度上索要的是一個法律上的說法。然而目前人民調解員的法律業務知識基礎卻相當薄弱。

3.人民調解協議效力銜接有待提高。

人民調解所達成的協議在訴訟中從性質上只是一份證據，本身并不具有強制執行力。雖然最高院公布了《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》對司法確認程序進行了規定，但是具體到實踐中，進入司法確認程序的調解協議的卻很少。打個形象的比方，調解的成功很多時候重在“趁熱打鐵”，當雙方當事人經過一輪輪的協商和妥協達成初步協議的時候，就好比對鐵塊進行加熱終于0成一i鐵水，此時只需趁雙方都在場，且調解意愿強烈的時候將wj的“鐵水”倒入司法確認的“模具”便可大功告成，而司法確認的申請過程不可避免的影響到調解的及時性，特別是對于法院內設型和指導調解型訴調對接機制，雙方往往需要另定時間共同到法院進行司法確認申請，即需在“鐵水”冷卻之后“另起P k”重新進行加熱，如果之后因為雙方申請司法確認時間難以協商，或一方當事人在協議達成后反@等原因而無法進行司法確認，都將導致之前的努力白費，因為如果一方拒不履行協議內容時，且在未進行司法確認的情況下，對方只能訴諸法律，將協議以民事證據的形式向法院提供，經過法院的生效判決已獲得強制執行力。

三、訴調對接機制發展的前景

1.完善訴調對接機制法律規定。

被譽為“東方經驗”的人民調解制度正面臨社會轉型期的各種問題，作為新時代完善人民調解的重大舉措，訴調對接雖顯示出強大的生機，卻因法律的滯后性而缺乏法律制度的支撐。國家立法機關、司法機關應盡快出臺相關法律法規或者司法解釋，對訴調對接的定義、組織架構、操作程序和訴調對接與其他訴訟程序之間的關系等進行約定。

除此之外，在規范性法律文件出臺前，各地政府機關可在現行法律、司法解釋的框架內，根據本地區的實際情況，因地制宜，主導構建當地的訴調調解機制，出臺相關的文件對此進行規定。如杭州市蕭山區適用的是司、法聯合型模式，當地法院與司法局早在2007年就制定了《杭州市蕭山區人民法院、蕭山區司法局民事糾紛委托調解工作制度》，兩部門在該制度運行良好多年之后，于2012年5月9日再次聯合出臺了《關于人民法院委托人民調解委員會調解民事糾紛的實施意見》。一方面，《實施意見》對當地訴調對接機制進行了進一步的規定：（1）將9：家庭、繼承、變更，養、收養糾紛等17類糾紛劃歸為人民調解的案件范圍；（2）明確規定區聯合調解委員會在人民法庭立案庭和三個人民法庭設立人民調解工作室；（3）明確了人民調解的程序，筆者簡要概括如下：告知訴前調解的規定，征詢當事人意見1人民法院登記并出具民事糾紛委托調解f，引導當事人到區聯合調解委員會調解1人民調解委員會接受委托、指定調解員并發出糾紛受理通知書l訴前調解未能成功，法院及時審查確定是否受理案件（訴調結束，未成功）；調解達成協議，提供《申請司法確認告知書》|當事人填寫《司法確認申請書》，若申請，訴，且符合要求，應予準許，若要求出具民事調解書，且符合要求，應出具民事調解書（訴調結束，成功）。（4）對經人民調解委員會調解后以調解或，訴結案的案子，按特殊標準減、免訴訟費。另一方面，《實施意見》的貫徹落實既解決了民事糾紛，又確保法律保障合法權益的實現，還避免了重復訴訟和司法資源的浪費，從而實現了法律效果與社會效果統一的雙贏。endprint

2.吸納和發揮行業調解、基層調解作用。

為進一步完善訴調對接機制，擴大訴調對接的影響力，各地應充分發揮行業調解及基層調解的作用。現在醫療事故糾紛、房地產糾紛、保險糾紛等專業性較強的案子不斷涌現，對此行業調解有著其得天獨厚的優勢，主要體現在：（1）專業性強，各行業委員會具有較強的行業背景，工作人員也具有相關行業的從業經歷，相比之下，更能專注于本行業問題的解決；（2）適當權威，各行業委員會雖然不具有政府機關的公信力，但是在行業內部仍具有較強的權威性，同時，根據行業內部的自律規定，行業委員會對失信行為的懲戒也為調解協議的履行提供了保障；（3）高效、便捷、低成本，行業調解并沒有諸多的強制性規定，對程序性的要求不高，只要在合法的前提下，各種促進調解的方法均可使用，與此同時，糾紛雙方也避免了陷入訴訟糾紛而付出各種經濟成本、社會成本。

各e道、鄉鎮的綜治機構，是最貼近人民群眾的基層組織，將其納入到“大調解”之中，將有力的推動訴調對接在糾紛解決機制中的認可度和影響力。各地應積極尋求黨委政府支持，爭取將訴調對接工作納入綜治工作平臺，進一步完善合作運行機制，形成工作合力，為訴調對接機制的進一步完善提供充分保障。此外，各地法院應積極開展和司法所等基層司法部門的互動，如上海市m行區人民法院的“一會一員一張網”的工作機制值得借鑒，“其中，“一會”指的是兩月一次的法庭庭長與司法所所長的聯席會議，“一員”指的是法庭向轄區各鎮、e道及調處中心派駐一名法官聯絡員，“一張網”指的是法庭與轄區各司法所、基層人民調解組織形成調解工作網絡。”

3.提升調解員綜合素質，完善配套制度。

首先，應盡快提高人民調解員的總體素質，一方面，從人員選任上，可由司法行政機關從退休法官、律師中聘任專業的人士擔任人民調解員，從而從源頭上保證調解員群體的較高素質；另一方面，應加強調解員的業務培訓，除了司法機關定期組織調解員參加業務能力、調解技巧培訓之外，還應積極探索新的培訓模式，如以會代訓，旁聽庭審，聘請調解員擔任人民d審員等方式，使得調解員能經常得到法官的指導，極大的提高調解員的法律理論水平及調解實踐技巧。

其次，可建立專職調解員和特邀調解員相結合的n選機制。對于物業糾紛、房地產糾紛等行業性較強的糾紛，由于這些案子專業性強，法官本身的知識往往難以勝任；同時這些案子又體現出雙方權利義務較為明確，案件爭議焦點集中在客觀事實方面，有配套的專門實體法規范等特點。由專業人士處理起來具有明顯的優勢，因此不妨從各個行業中n選特邀調解員，建立“綠色通道”，對于特定性質的案件直接委托相應的調解員，既保證了針對性，又提供了效率，且有利于糾紛的徹底解決。

此外，應設立專項經費，保障調解員待遇。目前，調解員待遇普遍偏低，基本處于“半無償”狀態，這雖然顯示了調解員過硬的政治素質，但是作為一項缺乏必要物質保障的制度，訴調對接難以實現。因此，應申請政府撥付專項資金，用于人民調解的工作經費，作為治理社會的投入，確保調解人員能夠獲得相應的勞動報酬。同時，對人民調解員建立起考核評價與獎懲激勵機制，充分挖掘調解人員的自覺性與能動性，使其工作落到實處，真正成為處理社會糾紛的一道強有力的防護屏障。

4.完善效力對接，加強司法確認。

實行司法確認程序，既提升了人民調解的公信力和權威性；又縮減了訴訟程序，節約司法成本；還保障了當事人合法權益的實現。筆者認為可從以下幾個方面對司法確認進行加強，第一、將司法確認程序計入法官考核范圍，這將提高法官參與調解協議司法確認的積極性。第二、設立調解確認室，可在法院立案庭乃至各法庭設立司法確認辦公室，抽調資深法官專職辦理司法確認案件，已確保司法確認工作的順利進行。第三、加強溝通，尋求支持。與各調解委員會進行交流，使其深刻認識到司法確認程序三方共贏的優勢，以期得到幫助，使調解委員在調解協議達成后，督促當事人及時辦理司法確認程序。第四、擴大宣傳，營造氛圍。利用法制宣傳日等機會深入社區，通過發放宣傳單、法制講座等形式宣傳人民調解協議司法確認程序，讓廣大人民群眾了解和參與到司法確認之中，打好司法確認的群眾基礎。endprint