建設彈性的社會治理體系*

朱德米 林 昕

（同濟大學，上海 200092）

建設彈性的社會治理體系*

朱德米 林 昕

（同濟大學，上海 200092）

隨著我國經濟轉型深化，城市社會多重矛盾并現，由此引發的群體性事件將影響城市社會穩定。本文通過分析中國典型群體性事件，探究了城市社會穩定風險的特征與衍生機制、制度脆弱性的特征與評估方式。制度脆弱性是影響社會穩定風險的重要因素，脆弱制度不利于應對重復風險，甚至降低社會運動燃點。因此，要以建設彈性的社會治理體系為突破口，通過建設包容性決策過程和回應性強的風險溝通，提高城市的抗風險能力。

城市社會穩定風險；制度脆弱性；彈性；社會治理；社會穩定風險評估

伴隨社會轉型不斷推進，中國已步入風險社會，不僅面對著自然災害等傳統風險威脅，還要應對人類活動產生的社會穩定風險，尤其是在人口結構復雜和社會矛盾多元的城市中，社會不穩定因素層出，群體性事件屢見不鮮。例如2016年江蘇抗議“減招”事件、北京家長抗議毒跑道事件、西安出租集體抵制網約車事件、湖北仙桃抵制垃圾焚燒廠事件、連云港抵制核循環項目選址事件等。上述群體性事件中，群眾身處利益風暴中心，受社會環境渲染，催化出過激行為，對社會造成了巨大影響，如何治理社會穩定風險成了當前迫切需解決的難題。

本文通過分析社會穩定風險的含義、類型及其在城市中的衍生機制，研究城市社會穩定風險發生的內在原因，探索提高城市抗風險能力的有效途徑，從而構建彈性社會治理體系。

一、城市社會穩定風險類型與衍化

風險與城市居民生活息息相關，正確認識風險和辨別社會穩定風險，將有助于提高風險治理深度和準度，完善風險管控機制。本文將從風險定義、城市社會穩定風險類型及其衍化機制三方面進行研究。

1.風險的多重含義

風險呈現形態和方式多種多樣，多方學者都曾展開對風險問題的反思與探討。早在1986年，德國社會學家貝克(Beck U)提出“風險社會”概念，指出風險是現代化的產物，風險與人的各項決定緊密相連[1]。此后，在技術、經濟、心理、社會諸多領域風險研究層出不窮。

在技術學領域，風險(R)定義為事件發生可能性(P)及其危害程度(C)的函數[2]。其關系可用公式表述為：

諸多學者都得出了相似的定義。聯合國在化學品毒性研究中將風險定義為概率和傷害力的乘積[3]。 卡普蘭(Kaplan S)和加里克(Garrick BJ)認為風險等于三元組(si，pi，xi)，其中si是第i種情景，pi是這種情況的概率，xi是第i種情景的結果，i=1，2……N[4]。上述風險定義均可以通過統計方法得出概率，是可測量的。

但另一種觀點認為，風險是不確定性，即沒有客觀、指定的概率值。奈特在1921年提出風險－不確定性的兩分法，認為風險不同于不確定性之處在于它對一組可能的狀態的收入分布是已知的[5]。弗里德曼則駁斥風險－不確定性的兩分法，認為風險是主觀的，以現有知識為基礎的個人評價的表述[6]。此外，內閣辦公室(Cabinet Office)認為風險是指結果、行動和事件的不確定性[7]。特耶·埃文(Terje Aven)認為風險是關于活動后果的嚴重性和不確定性，并基于人類有限的認知[8]。

在經濟學領域，風險是收益或代價的不確定性，可以由成本與收益的分布進行比較計算。馮·諾依曼和摩根斯坦提出預期效用函數，分析風險條件下，趨向于采取最優策略的“理性人”如何做出選擇[9]。風險偏好理論中，風險偏好者為了獲取超過資本價值的收益，選擇更大不確定性的投資方式，但也承擔損失預期經濟利益的風險，風險厭惡者則規避不確定性，風險中性者不會強烈反對不確定性。

在心理學領域，風險感知是公眾對風險的規模、后果嚴重程度、可能性等的認知，體現在公眾對風險的態度和應急行為。英國皇家學會(Royal Society)把風險感知定義為人們對危險和收益的信念、態度、判斷和情緒，以及更廣泛意義上的文化和社會傾向[10]。風險感知的研究經歷了風險特征、群體特征和社會特征三個階段。其主要內容是：每種危險都有其風險感知模式，即“性格畫像”，不同受眾的價值、情感、經驗等因素又是復雜多變的，而現代的技術發展、制度、社會也將強化或弱化風險感知，因此風險感知是一個不斷再加工的過程[11]。

在社會學領域，相較于風險感知的影響，該領域學者重視社會因素發揮的作用。卡斯曼(Kasperson)等人提出風險社會放大，即心理、社會、文化、政治狀態相互作用放大風險[12]。個人對風險的認識和信息的獲取多半來源于外界交流，風險信號在信息系統中傳播時被或有或無地增加或刪除信息，因此接收者對風險的認識會受到社會外界的影響。同時個人也是社會建構的一環，回應行為又反之造成新的社會后果，最終使風險后果被放大或緩解。正如隆巴爾迪(Lombardi)觀點所述，“風險是事實、特定社會結構和特定社會文化或者價值系統之間的累積性互動”[13]。總之，風險的社會建構即是個人主觀特征和社會特征交互影響風險的過程。

本文所討論的社會穩定風險是社會活動造成一定危害的可能性，它也是社會主觀反映，風險的后果往往會受到群體特征和外界環境影響。倘若人們依賴傳統的風險處理路徑，陷入“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的怪圈，他們的行為將使風險問題更難以規避，尤其是在城市中，風險的可能性和破壞程度將大大增加。

2.城市社會穩定風險類型

社會穩定風險是人類活動的產物，越密集的地區滋生風險的可能性越大。城市滿足人們對更好生活條件的追求和對產業結構調整的需要，大量人口涌入城市，在產生集聚經濟效益的同時，也潛伏大量社會穩定風險。了解城市社會穩定風險的特征與類型，對及早預防和化解風險具有重大意義。

(1)城市社會穩定風險特征

隨著城市轉型深化，城市內部多重矛盾并現，不同于農村社會穩定風險，城市社會穩定風險具有以下四點特征：

第一，高密度人口聚集和快速流動。國務院在《國家新型城鎮化規劃》中提出，2020年我國常住人口城鎮化率要達到60%[14]。以北上廣深為代表的城市，憑借優質的經濟資源和基礎設施，吸引大量80、90后勞動者投身于第三產業，產生了聚集效應。高密度人口聚集和快速流動，為城市提供源源不斷的動力，也帶來風險和挑戰。表現在：城市人口結構復雜，不同職業、性別、家鄉的人群產生矛盾沖突。以農民工為例，外來人口與本地人口在文化習俗、政策導向、收入分配等方面存在明顯分割，沖突由此產生。此外，人群密集意味著公共服務需求量大，在就業、交通、住房、就醫等方面的利益訴求更多樣化，政府管制成本增加，而且城市的社會穩定風險放大效應更容易產生。

第二，自然災害、技術、生態、健康、經濟、安全等風險與社會穩定風險相互轉化，呈現出高度復雜性。近年來，城市面臨的風險多種多樣，例如，自然災害、疾病傳播、溫室效應等環境問題引發的生態風險和健康風險；市場調解機制失靈引發的經濟風險等。每種風險都存在不確定性，都可能使相關利益者受損，當人們的不滿情緒急需表達時，可能挑戰社會秩序，采取社會群體性行為尋求關注，最終轉化成社會穩定風險。

第三，社會穩定風險可能性演變為現實性的概率增大。一方面，風險源潛伏在政治、文化、環境等領域，數量更多，更容易觸發。另一方面，城市快速發展的科學技術既可以用于控制風險，也會在社會穩定風險轉變為現實過程中起到推波助瀾的作用。在缺乏前車之鑒的情況下，管理者無法充分準備預防新風險的措施。再者，城市人口知識外溢和信息共享渠道多，人們維護自身利益的意識和呼聲更加強烈，社會穩定風險發生概率增大。

第四，破壞程度超出理性判斷。城市社會穩定風險會給社會造成很大震蕩。考慮到人群和城市之間的輿論傳播、政策擴散、人員流動，社會穩定風險產生的傷害范圍和程度往往超出人們的理性判斷。以春運為例，它被喻為“人類社會最壯觀的人口流動”，據中國鐵路總公司預計，2017年春運期間，全國鐵路預計發送旅客3.56億人次，同比增加3156萬人次，增長9.7%，期間全國鐵路旅客發送量連續4天超過1000萬人次[15]。如此大客流量蘊含巨大風險，2017年春運期間，鐵路公安累計發現治安隱患9082個，整改7998個。可見，大量人口聚集在狹小的空間中流動，其中承載的社會穩定風險之大，超出人們的想象，微小的摩擦都有可能被放大成社會沖突事件。

(2)城市社會穩定風險類型

本文采用《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》規定的分類方法，把社會穩定風險劃分為高風險、中風險和低風險三個等級。

低風險意味著多數群眾理解支持，但少數群眾對項目建設實施有意見。風險事件參與人數在20人以下。一般采取個體非正常上訪、靜坐、拉橫幅、喊口號、散發宣傳品、散發有害信息等措施。具有一般負面影響。

中風險意味著部分群眾對項目建設實施有意見，反應強烈，可能引發矛盾沖突。風險事件參與人數在20至200人之間。參與者多采用集體上訪、請愿、發生極端個人事件、阻斷交通、負面輿論等。有較大負面影響。

高風險意味著大部分群眾對項目建設實施有意見，反應特別強烈，可能引發大規模群體性事件。參與人數超過200人。發生沖擊、圍攻黨政機關、要害和敏感地區，聚眾鬧事、非法集會、示威、游行，罷工、罷課、罷市等事件。有重大負面影響。

此外，上述社會穩定風險特指人民內部矛盾，并不包括敵我矛盾，即革命行為或恐怖活動。如今社會中敵我矛盾和人民內部矛盾交織，要正確區別二者，并采取不同的應對方式。對待以推翻政權為目的的集體行動和極端主義的破壞行為，要嚴密防控，在適當的時候予以打擊。人民內部矛盾則以化解、教育、參與決策為主。

3.城市社會穩定風險衍生機制

社會穩定風險的產生原因，主要是公共決策成本、收益和風險在不同階層、空間利益相關者中配置不均衡。當個體所得收益、成本和風險與預期狀態不一致時，社會利益均衡系統的波動和漲落超出一般范圍，矛盾可能激化為群體性事件或極端個人事件。衍生機制主要分為以下兩種：

(1)空間利益相關者的利益均衡系統出現波動

社會穩定風險的衍生多與空間利益者相關。近年來，城市大型工程項目建設引發的社會穩定風險事件不斷，主要涉及PX項目、垃圾焚燒廠、污水處理、高壓電線、核能等項目，例如2007年廈門PX項目事件[16]、2008年上海磁懸浮事件、2009年廣州番禺反垃圾焚燒廠事件[17]、2012年啟東事件[18]、2014年余杭事件[19]、2016年仙桃反垃圾焚燒廠事件[20]等鄰避事件。上述事件中，居民通過項目獲取的補償抵不過項目對安全健康、心理和資產價值帶來的損失，于是發起鄰避運動，反對項目建設在自家周圍。

這些重大事件背后的原因，是重大工程項目的評估不善，決策過程中缺乏溝通，忽視居民維護個人或集體利益的呼聲。為此，中央特別指出在重大工程和項目建設中做好社會穩定風險評估的重要性，對可能和空間利益相關者產生沖突的項目，必須進行社會穩定風險評估，預防和減少群體沖突性事件。

(2)階層利益相關者的利益均衡系統出現波動

另一種社會穩定風險衍生機制與階層利益相關者利益均衡系統相關。一些重大政策領域，如收入分配、養老、醫療衛生、健康、教育等，往往切中城市各個階層社會成員的利益要害。盡管每個角色對社會發展都付出了貢獻，在需求過載的社會轉型風險期，不一定能得到等量的回報，且各自面臨的風險以及承擔風險能力都不同。如果對教育、養老、醫療衛生等涉及自身利益的政策不滿，對財富分配不公平的現象失望，弱者可能采用理性談話的方式，甚至極端方式表達利益訴求。

在我國高校招生指標問題中，外地考生與本地考生、城市考生與農村考生、不同生源地的考生之間，就存在關于有限教育資源的利益沖突。以江蘇高考“減招”事件為例。2016年江蘇作為生源計劃調出地向中西部地區調出三萬八千個招生名額，該政策一出，江蘇當地眾多高中生家長在教育廳門口發起大規模抗議活動。上述招生制度激化了不同階層、地區間的矛盾，最終演化成社會穩定風險事件。為保證各地考生獲得接受公平教育的權利，促進我國人才發展建設，高校招生政策應當提高包容性和風險適應能力。

二、制度脆弱性及其表現

風險是客觀存在和主觀反映的結合體，它也是社會建構的產物，社會制度的脆弱與否將影響利益均衡系統波動，影響風險的產生和消失。因此，制度脆弱性是城市穩定發展的重要影響因素。

1.脆弱性的基本含義

脆弱性的概念發生了從單結構到多結構、單維度到多維度的演變。結構上，主要包含暴露狀況、敏感性、應對能力、適應能力等要素。維度上，最初集中在自然學領域，如今發展到管理、經濟、社會和工程等領域。

在自然領域，脆弱性是指系統在擾動因素作用下會遭受的損害程度和抵御災害的能力。1981年，地質學專家狄默曼(P.Timmerman)最早提出脆弱性這一概念[21]。波頓(I.Burton)等人構建的R-H模型中，將脆弱性定義為受到自然災害影響的可能性與程度[22]。芬伯格(Fineberg)認為，城市脆弱性是社會系統和環境系統受自然災害的影響程度或恢復能力[23]。

在經濟領域，脆弱性是系統對外部經濟條件變化的敏感性和應對能力。1999年，聯合國開發計劃署首次正式提出“經濟脆弱性”的概念，并將其定義為經濟發展承受不利事件所帶來損害的能力[24]。馮振環等人認為，區域經濟發展的脆弱性，意味著經濟環境穩定性差，對外部經濟條件改變反應敏感，在外部干擾和變化的影響下遭受各種損失的程度比較大[25]。

在社會領域，對脆弱性問題的研究以人和社會為中心，而不是單純的自然災害。2006年，聯合國大學的環境與人類安全研究所(UNU-EHS)提出，脆弱性與社會群體的敏感性、災害暴露程度以及與社會經濟文化背景相關的應對災害事件的各種能力相關[26]。馬克·佩林(Pelling.M)認為，社會脆弱性是在災害發生前即存在的狀態，是從人類系統內部固有特質中衍生出來的[27]。

綜合以上不同學者對脆弱性概念的理解，可知脆弱性受系統動態特征和外界條件變化雙重影響。如果系統能夠靈活有效應對重復出現的城市社會穩定風險，將呈現低脆弱性。高脆弱性則直接表現出系統在風險暴露情形下無法避開或消化潛在的嚴重后果，甚至無法完成公共部門基本職能。

2.制度脆弱性

研究制度的意義在于，制度能對以社會運動為首的人類行為起到激勵或懲罰作用，提供人們行為選擇的預期，成功的制度對人的激勵作用甚至高于科學技術和經濟條件等外部因素。正如威廉·伊斯特利在《在增長的迷霧中求索：經濟學家在欠發達國家的探險與失敗》一書中指出，所有經濟主體，不管是普羅大眾、企業、政府官員還是援助機構，都會對激勵做出反應，好的制度發揮的激勵作用甚至能改變一個國家，促使其走向繁榮[28]。

而脆弱的制度則不盡然。制度的脆弱性是指其無法隨著社會穩定風險的衍化而同步進化，甚至無法有效應對各類具有重復性的社會穩定風險。脆弱的制度主要體現在受風險干擾時應對能力更差，更加敏感不穩定，學習能力低下。后果是，不僅無法化解和減緩社會穩定風險，甚至降低社會運動燃點，導致社會穩定風險轉化為現實的概率增大，事件后果的嚴重性和影響范圍擴大。

以上海磁懸浮事件為例，2007年，上海磁浮交通發展有限公司先后提出了“滬杭磁浮上海機場聯絡線”項目和優化草案均遭到居民反對。2008年1月6日開始，沿線小區上百名居民每晚在鬧市區進行散步游行，高喊“反對磁懸浮，保衛家園”的口號。2008年1月12日，沿線小區上千居民在人民廣場集會散步反對磁懸浮項目，1月15日，仍有居民在南京路步行街表達反對意見。經歷了長達半個月的后續研討工作，磁懸浮項目宣告暫停。政府雖然采取了公示、聽證會、宣傳車進社區、召開專家座談會等措施，但仍然于事無補[29]。該案例中，事前，政府缺乏源頭治理意識，忽視民眾參與決策的意愿，低估社會輿論壓力的作用。在事中事后，公共部門無法有效應對重復出現的群眾矛盾，無法在新的形勢下激勵或約束群眾行為，這正是制度脆弱性的體現。

3.制度脆弱性的評估

為了便于理解和比較脆弱性這一抽象概念，可構建脆弱性指標體系并加以計算，以判斷制度脆弱性強弱。國際上，認可度較高的評估方式有兩種，分別是世界銀行開展的國家政策和制度評估項目(country policy and institutional assessment)和和平基金會的脆弱性指數(fragile states index)。

(1)國家政策和制度評估項目

世界銀行每年開展國家政策和制度評估項目(CPIA)，對貧窮國家的表現和面臨的挑戰進行評分，測量評估非洲國家的脆弱性強弱，為世界銀行國際發展機構分配無償援助、低息或無息貸款提供參考依據。評估一共選取了四大模塊，包括經濟管理、結構政策、社會包容政策、公共部門管理，每項總分6分，分數越低，表現越好。如下圖所示，2005至2015年，世界集群平均值介于3至3.6之間，總體呈現下降趨勢，經濟管理與結構政策的評估分數下降幅度較大，社會包容性與公共政策評估結果更穩定。

圖2 2005-2015年世界國家政策和制度評估

(2)和平基金會脆弱性指數

脆弱性指數產生于和平基金會的沖突評估系統工具(CAST)分析平臺，采用了綜合社會科學方法，分析多方數據和數以百萬計的文件，并通過應用高度專業化的搜索參數，評估每一個國家的政治、社會和經濟等12項指標。12項脆弱性指標中每項介于1～10分之間，總分120分，分數高代表這一國家脆弱性越高。每年基于國家的穩定性和壓力對178個國家進行脆弱性排名，排名名次越低，脆弱性越低。最后按分數高低將脆弱性分為四個等級：警告、提醒、穩定和可持續性等級。通過比較全球數據，得出中國制度脆弱性處于提醒層級，且在亞洲地區屬于脆弱性偏低，表現較好的國家。

表1 2007-2016年中國脆弱性指數比較

如表1所示，2007年至2016年的中國脆弱性指數下降了6.2分，且有持續下降的趨勢，世界排名下降24名。但我國群體沖突指數不降反升，該項主要分析國家各個群體之間的暴力和緊張程度，指數越高說明制度越脆弱，社會穩定風險越大。我國在2014年達到8.6的分數，此后持續下降，這體現出近兩年黨和政府持續推進的制度改革是卓有成效的。

圖3 2005-2016年中國群體沖突指數

三、彈性社會治理體系

彈性是系統暴露在外部干擾時不同于脆弱性的另一種表現形態。其特點在于能夠克服原有制度缺乏靈活性和學習能力的缺陷，吸收外部沖擊的干擾能量，有效應對風險。建設彈性的社會治理體系，即采用包容性決策過程，擴大風險溝通渠道，提高治理水平，將群眾的抗爭力量轉化為積極參與公共活動的正能量。

1.彈性

首先，要厘清何為彈性和彈性的社會治理體系。彈性的概念主要涉及物理、生態和社會三個領域。

在物理學領域，霍林(Holling)最早提出工程彈性的概念，工程彈性是指在受到短暫的沖擊或干擾后，能夠回歸到先前的均衡狀態[30]。以彈簧為例，受到彎折、拉伸和壓縮等外力作用后發生形變，一旦失去外力便能恢復到初始狀態，但如果使材料變形超過界點時，彈性將轉變為塑性，并且不可逆。

在生態學領域，生態彈性是指具備適應變革，自我調適，保持動態均衡的能力。以動物捕食、森林生態系統等為例，在受到諸如物種遷移、火災等外部沖擊后，會逐漸形成新的平衡狀態。生態彈性不同于工程彈性之處，正是前者是再生過程產生的“多重平衡”，否定了單個穩定平衡的存在，原因在于它吸收了干擾量，能夠維持基本功能。[31]

在社會學領域，社會彈性相比生態彈性，更重視人類的主觀能動性對系統恢復能力的作用。盧塔爾(Luthar)等學者將彈性定義為一個動態過程，個人在面對重大逆境時表現出的適應性功能。馬斯頓(Masten)認為彈性的概念包括：(1)盡管遇到逆境，但仍有積極成果；(2)在惡劣環境中持續積極或有效地運作；(3)重大創傷后恢復[32]。

彈性的社會治理體系意味著制度和政府管理要具備高度動態適應能力。正如美國著名政治學家、行政學家蓋伊·彼得斯博士在《政府未來的治理模式》一書中提出，“彈性化是指政府及其機構有能力根據環境的變化制定相應的政策，而不是用固定的方式回應新的挑戰”[33]。建設彈性的社會治理體系，方法在于繼續穩步推進包容性決策過程和增強風險溝通方式回應性，因為這兩種途徑都有助于吸收外部干擾量，提高制度對外部環境的適應能力。

2.包容性決策過程

建設包容性決策過程包括以下四部分內容：

(1)城市公共決策過程轉變

要將“獨角戲”式公共決策過程轉變為“辯論賽”式公共決策過程。傳統的城市公共決策過程是“獨角戲”式，特點是決策主體較單一、信息閉塞且單向流動、領導偏好影響決策方案、民眾參與決策流于形式。這種決策對環境變化反應滯后，決策文本推出后常收到反對的聲音，甚至夭折。相比之下，“辯論賽”式公共決策過程的信息具有多向流動、公開透明、多元利益協商和實質性參與的特點，盡管過程復雜、時間更長，但是決策適應性更強，風險低，能夠提高公眾參與的積極性、主動性和創造性。

采取“辯論賽”式公共決策制定過程，各個行為主體的參與形式也要進步。對公眾而言，要把中低層次參與形式（信息告知、征求意見、咨詢、談判與博弈）轉變為高層次的參與形式（協商與合作、同意）；對社會科學專家和智庫而言，其作為科學技術的代表應當保持獨立性，積極參與公共決策討論，成為公共決策的智力輸出；對政府而言，要提高風險評估質量，即在全生命周期內做好公共決策對群體事件影響分析，做出高質量的評估報告，控制好社會利益均衡系統，引導人們形成正確的風險感知，嚴格堅持合法性審查，“法無授權不可為”，將權力與責任落實到決策者與實施者身上。[34]

(2)數據科學推動下的包容性

公共決策過程的包容性還意味著對數據科學的包容和運用。數據是客觀反映現實的重要資源，以開放包容的心態迎接大數據時代提供的豐富資源，有助于實現需求與供給的有機銜接。

對決策者而言，認知上要有對數據科學技術的包容態度，如果依然在陳詞濫調中打轉，依然在數據革命中趑趄不前，依然在批評質疑中自說自話，必然會遭遇“滑鐵盧”。操作方法上，要認識到數據科學技術在風險評估時能夠快速精準地分析和預測風險，要建立起數據驅動的風險評估，同時，利用數據可測量性、動態性和客觀性，建立起以數據為導向的績效評估體系，有助于優化執行評估質量。最重要的是，強化多源數據交匯的程序建設，在將數據引用到決策建設時，需要有能夠容納多源數據交流的程序，即官民之間實現以數據為基礎的討論、協商和合作[35]。

(3)社會穩定風險評估

社會穩定風險評估是指在重大事項決策時，需要預先對社會穩定帶來的影響進行分析、評價并制定相應措施和應急方案，以實現源頭治理、動態化解的目的，減少、降低或緩解社會矛盾和沖突。要把握住預評估、源頭治理和維穩模式的轉變，從而將事前、事中、事后的抗議力量導入到公共決策參與過程，把“維權”“維穩”和“決策過程的法治化、民主化和科學化”三個系統結合在一起[36]。

社會穩定風險評估最早實施于四川省遂寧市，此后在中央的推動下，重大事項社會穩定風險評估在全國各地推廣。2013年，黨的十八屆三中全會中提出“健全社會穩定風險評估機制”。

社會穩定風險評估的運轉需要結合多個系統力量。一方面，國家發展和改革委系統負責審批大型工程和項目。審批時要以科學、系統的形式對重大工程建設項目的社會影響力進行預測與評估，制定應急方案，從源頭上避免或減少社會穩定風險的傷害。另一方面，辦公廳系統或政府法制系統負責審批重大政策社會穩定風險評估，審查城市總體規劃、重大政策調整等是否存在縫隙，避免或減少不同時間、空間、階層的利益相關者由于認為政策不公采取的抗爭行為。重大政策社會穩定風險評估能使政策合理化，提高人們對公共政策的認可程度。

(4)推進公眾實質性參與

公眾參與是提高社會治理彈性的重要手段，是推進決策民主化的根本力量。公眾參與最顯著的功能是防止社會沖突，讓公民的壓力可以通過參與方式得到釋放，尤其是將社會邊緣群體納入到決策過程，化解沖突，從而發揮從源頭治理社會穩定的作用。

然而，目前我國公民參與存在若干問題。首先，公民參與的積極性和廣泛性不高。科恩認為，“一般來說，極端貧困使參與者愚昧無知，即使是廣泛的參與，也不過是表面文章，民主必然失敗。只有豐衣足食的人才有時間和精力去做一個熱心公益的公民”[37]。一些公民在經濟上處于弱勢地位，疲于生計，缺乏參與政治活動的動力。更何況精英群體通過把持話語權，將公眾排斥在決策之外，公眾參與的作用被一再減少。此外，一些缺乏信息和政治經驗的公眾，參與時隨大流，敷衍了事，影響參與的真實性。當公民真正的利益偏好和決策結果產生分歧時，可能引發對決策結果的抗爭，造成更大損失。通過查閱《社會藍皮書（2016）》可知，當前我國民眾的政治參與形式主要是選舉活動，其他形式的參與比例小，如只有2.9%的受訪者曾經向媒體反映社會問題。

為解決上述問題，要鼓勵公民實質性參與。公民參與決策的方式，按照影響程度從低到高有：信息告知、在場、聲音、協商與談判、同意[38]。在評估過程中推進公眾表達自身看法的權利，和政府協商談判，謀求雙贏，甚至讓公眾對項目結果有否決的權利，不能為公眾接受的決策不能出臺。例如廈門PX項目事件，廈門市民和眾多專家在項目推出后采用集體散步的行為施以強大的輿論壓力，最終廈門PX項目不得不遷址。社會穩定風險評估的要義是在源頭上重視民意，將公眾維權行為引導到決策過程中，而不是事后補救或否決，要把“救火”轉變為“防火”。

3.回應性強的風險溝通

提高社會治理彈性的另一種方式是建設回應性風險溝通。幾乎當下所有的重大群體性事件都是從小規模的信訪、上訪或網絡輿情開始的。在風險生成機制階段，政府與特定人群之間的溝通幾乎都是失敗的。特定人群的預期與政府行為的現實存在著巨大的差距，差距過大引發了風險。在全球反建制派、反精英主義的浪潮推動下，信息傳播方式的改變迫切需要社會治理體系具有強大的風險溝通能力，實現彈性治理。

風險溝通渠道日益多樣化，除了借用傳統的紙質媒介和會議，網絡成為民眾反映基層矛盾、提出訴求的有力工具。民情民意既可能出現在微博、BBS、新聞跟帖等公開的“廣場式輿論”中，也暗藏在微信群等小眾的“茶館式輿論”中。以江蘇省高考“減招”事件為例，民眾運用網絡社交媒體（QQ群、微信群等）組織抗議活動。但是也存在個別人利用互聯網煽動輿論、制造假新聞、擾亂公共秩序的現象，扭曲人們對風險的認識和態度。如何構建積極、有序的風險溝通渠道，需要民眾與政府協同參與。

風險溝通需要政府和利益相關者共同參與，建立回應性強的風險溝通。政府承擔著信息發布者、協調者和溝通者的角色，不能采用以往決定、宣布、辯護(decide，announce，defend)的DAD模式，只進行單向信息傳播[39]。無論是縱向溝通還是橫向溝通，政府都要建立有效的信息資源共享平臺，公開發布有關風險的較全面信息，避免出現雙方信息不對稱導致溝通無效的問題，也要在多種利益相關者辯論時協調沖突，促成合作。民眾則積極表達看法，為維護自己和他人利益，參與公共決策，及時監督并反饋問題。

四、結語

中國已經進入高速轉型期，諸多前所未有的風險挑戰涌現在我們面前。尤其在現代化城市，社會穩定風險更具有高度復雜性和更大的破壞力。基于對文獻資料和案例的梳理，本文分析了城市社會穩定風險特征及其衍生機制、制度脆弱性及其評估方式、彈性概念及彈性社會治理體系實踐途徑。結果表明，城市社會穩定風險與制度脆弱性息息相關。當制度無法隨著社會穩定風險的衍化而同步進化，無法有效應對各類具有重復性的社會穩定風險，將降低社會運動燃點，甚至放大后果。

完善制度建構的最有效途徑是建設彈性的社會治理體系，使其具備動態適應能力，隨風險同步衍化。本文提出兩點建議：建設包容性決策過程和回應性強的風險溝通。從以上兩方面推動彈性社會治理體系付諸實踐，在決策源頭，將社會抗爭力量轉化為理性參與，全員共同推進利益均衡化發展，解決風險困境。

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Abstract:With the deepening of China's economic transformation,multiple contradictions arise in urban society and the resulting group events will against urban social stability.By analyzing typical group events in China,we explore the characteristics and the derivative mechanism of urban social stability risk and the characteristics and the evaluating methods of institutional vulnerability.Institutional vulnerability has an important impact on social stability risk，as vulnerable institution fail to cope with recurring risks,even reduce the fire point of social movement.Therefore,we propose to establish a resilient social governance system as a breakthrough,which aims to enhance the city's anti-risk ability through constructing inclusive decision-making process and responsive risk communication.The value of this research lies not only in exploring the root causes of social stability risk,but also in providing reference for constructing social governance system.

Keywords:Urban Social Stability Risk;Institutional Vulnerability;Resilienc;Social Governance;Social Stability Risk Assessment

（責任編輯 矯海霞）

Constructing Resilient Social Governance System

Zhu Demi/Lin Xin

D035.5

A

1009-3176（2017）05-048-（11）

*本文為國家社會科學基金重大項目 “我國市級發展規劃編制中的公眾參與機制研究”（項目批準號：13&ZD176）的階段性成果。

2017-5-25

朱德米 男（1972-）同濟大學經濟與管理學院教授 博士生導師

林 昕 女（1993-）同濟大學經濟與管理學院碩士研究生