分析我國旅游業存在的問題、原因及對策

高嵩

改革開放以來，我國國民經濟突飛猛進，旅游業也得到了快速發展，旅游業在服務業中所占的比重越來越大。但其快速發展的背后也反映出來一些亟待解決的問題，解決這些問題不僅關系著中國旅游業的發展，也關系著國民經濟的全面發展。本文從探討了中國旅游業存在的主要問題，分析了原因，并提出了應對策略。

改革開放30多年來，我國旅游業得到了快速發展，旅游業在服務業中所占的比重越來越大。但其快速發展的背后也反映出來一些亟待解決的問題，弄清楚如何解決這些問題，正確分析產生這些問題的原因，關系著我國旅游業是否能夠快速發展。

一、旅游業市場存在的主要問題

（一）景區基礎設施不健全

基礎設施是景區的外在形象，旅游基礎設施的建設和完善是非常有必要的，打好地基蓋高樓，只有在基礎上完善，美麗的風景、好的項目才能更吸引人。一個景區要有自己的形象和文化，才能突出重圍，成為眾多景區中的佼佼者。而現在的景區管理人員往往會忽視對基礎設施的建設和管理，存在著景區游覽設施老化、維修不及時，設施設備不充足，產品質量不合格，山體護欄脫落，餐飲衛生不達標等等問題，嚴重制約著當地景區旅游業的發展。比如：景區的道路都是在倉促的情況下鋪設的，有的過于狹窄，沒有考慮到今后車流量的問題，可能為交通擁堵埋下隱患。有的景區道路綠化帶、路燈等基礎設置過于簡單，隨著景區規模的不斷擴大，已跟不上景區發展。部分景區由于垃圾箱、衛生間、醫務室等配套的基礎設施非常少，造成游客的垃圾沒有地方扔，上廁所不方便，身體不適沒有地方處置，這都影響了游客對于該地區旅游景點的印象。

（二）管理機制有待進一步完善

由于旅游景區的管理工作具有一定的特殊性，導致政府管理部門經常出現管理不到位、相關部門對自己所管轄的范圍缺乏明確分界線、多個部門共同管理一個方面、某一方面沒有部門管理的現象，這些都阻礙了對旅游景區的管理。比如，對于一些盈利和收益比較好的景區，相關部門會爭奪景區的管理權，而對盈利和收益不高、前景不好、發展較差的景區，容易出現各部門都不管理的真空地帶。此外，由于政府不能很好的定位自己的在市場經濟中的角色，存在一些政府部門對景區干預過多，景區正常運行受到影響，同樣制約著景區的發展。比如，湖南鳳凰古城收費事件，就是當地政府管理部門分不清政府與市場的邊界，過多的參與市場，干預微觀經濟，動用權力以維護其收費的利益，造成游客人數驟減，當地個體商戶受到很大沖擊。

（三）惡性價格競爭，強迫或者變相強迫消費

新《旅游法》的頒布，雖然規定了杜絕“不合理低價”，但旅游行業的亂象卻并沒有得到根治。部分旅行社利用游客對旅游價格高度關注的心理，通過降低顯性價格以吸引游客的眼球。比如，在旅游合同體現的線路中，隨意增加購物或其他自費項目，與經營者串通欺騙、脅迫消費者消費，從游客身上攫取購物回扣。有些旅行社同消費者簽訂合同時，在具體事項上靠一些模棱兩可的語言設下陷阱欺騙消費者。部分旅行社在接待旅游消費者的過程中隨意降低旅游合同約定的吃、住、行等標準，擅自增加購物次數和自費景點等項目，甚至更改旅游行程和縮短游覽時間，這些都嚴重降低了旅游公司對消費者的服務質量。游客花錢買假貨、劣質貨，導游從中賺取回扣的事例不勝枚舉。很多網民表示，如今旅游團的“強制消費”已成潛規則。前不久，在網絡上曝光的云南導游因不滿游客低消費而大發雷霆，辱罵游客的視頻迅速傳播開，引起了輿論的熱議。

（四）旅游人才隊伍職業化科技化發展弱

職業化來自于過硬的人才隊伍，科技化更是源于人才的不斷培養和提高。加快人才資源開發已成為各個旅游集團提高國內國際市場占有量和影響力的必然選擇。但是，與高速發展的旅游業相比，旅游服務行業的人才總量存在較大缺口，人才整體素質偏低，旅游教育和培訓相對滯后。具體表現在：賓館酒店業高層次管理人才缺乏；導游結構不合理，男導游和中高級導游數量偏少；旅游人才專業化水平不高；旅游專業技能型人才不足。據國家旅游局組織開展的全國旅游人才資源抽樣調查數據，截至2014年底，約70%的旅游服務人員的技能等級為初級，其中，導游隊伍中約80%的為初級，旅游團隊領隊中約85%的為初級。旅游從業人員總體年齡結構偏年輕，實踐經驗不足。同時 ，旅游行業從業人員的職業化和專業化水平整體偏低。主要體現在：旅游行業從業人員大多專業不對口，大部分管理人員是半路出家，不具備旅游專業相關知識，軍轉干部所占比例較高；從業人員接受專業教育培訓少，旅游業行業準入門檻較低，從業人員學歷水平偏低，旅游專業人員占比低，特別是鄉村旅游從業人員，多數為農村居民就近轉化而來。

（五）旅游市場消費主體不成熟

一是消費者心理不成熟。很多旅游者在選擇旅游產品時只關注價格，不關注旅游產品的服務質量、游泳企業的信譽等；一些旅游者在消費過程中存在盲目從眾心理，哪條旅游線路熱就往哪條旅游路線上扎堆，而不考慮自己想要的旅游產品究竟是什么，導致需求與行為之間出現較大的偏差。二是消費者行為不理智。一些旅游者明知旅行社報價與正常的出游基本費用相差甚遠，仍只單純考慮報價低的旅行社。在旅行途中，由于旅游產品和自己的期望值有偏差，往往會出現沖動消費后又后悔的情況，進而引發投訴。三是消費者維護權利意識淡薄。一些旅游者在與旅游公司因服務質量問題發生爭執和糾紛時，常常會認為自已身處他鄉異地，少一事不如多一事，能忍就忍。正是這樣的心理，給一些不法旅游企業有了可乘之機，使他們更加大膽和變本加厲。與此相反的是，一些旅游者在與旅游公司出現糾紛和爭執時則出現維權過度的現象，原本問題不大，只要雙方坐下來溝通就能達成意見一致，問題就會得到解決，但因消費者總認為自己吃虧，不依不饒，造成旅游行程延誤或旅客滯留，給消費者造成更大的經濟和精神損失。

二、形成問題的主要原因

（一）行政部門對旅游管理工作不重視

很多地方政府由于經濟利益的驅使，對本地區旅游產業的發展只重視建設、輕視管理，重視擴大規模、輕視質量提升，重視大項目、輕視對旅游市場的管理。一些地方政府為吸引旅游投資出臺了相應的產業鼓勵政策和引導政策，而對旅游發展的軟環境、旅游市場秩序、旅游服務質量等方面出臺的政策卻相對較少。比如，在一些旅游淡旺季特別明顯的地區，由于旅游資源容量的配置根本無法滿足游客的需求，一些無證無照的商家和個人乘機出動，公開進行無證經營活動，為游客提供旅游服務。從理論上說，旅游主管部門和工商主管部門完全可以按照法律規定，對這些無證無照經營者實施處罰，但憑借執法部門的人員力量，面對成群結隊的違法經營者，監管部門的力量根本是杯水車薪，無濟于事。endprint

（二）部分旅游監管部門存在職能上的交叉

旅游業在我國是近幾年來新興的產業，涉及的管理部門較多，在進行行業監管的過程中可能會與傳統的產業部門產生職能上的交叉，而傳統產業部門在市場管理方面已形成了較完善的法律法規體系和力量較強的執法隊伍。相比傳統的產業部門，新興的旅游部門不管是在執法身份還是在所處地位上，都難以和傳統產業部門相比，致使由旅游部門牽頭的聯合執法效果不理想，由此產生了職能交叉地帶責任不清，一些領域甚至存在監管上的真空地帶。比如：游客食物中毒這樣的突發事件發生時，該事件是屬于公共衛生事件，對這起事故有管轄權的監管部門有衛生局、食品藥品監督管理局、旅游局、公安局、質監局、工商局等，涉及到食品監管的部門都能對該起事件進行初步處置，這就會造成多個部門職能交叉，相互推諉的情況出現，從而影響事故的處理進程。

（三）旅游企業誠信道德缺失

由于旅游產業是近幾年來新興的產業，旅游企業主體還不夠成熟，部分旅游企業誠信缺失，只注重短期行為和眼前利益，企業和企業之間惡性競爭、欺客宰客、霸王條款等現象經常發生，再加上導游等旅游從業人員教育管理滯后，服務和職業道德意識淡漠，已經嚴重影響了全旅游業服務質量的提升，最終導致旅行社采取不正當經營方式，轉嫁風險，嚴重地擾亂了旅游市場秩序，使市場競爭中的優勝劣汰規律失去作用。比如： 很多旅行社在廣告上大做文章，過度宣傳或承諾旅游項目，進行虛假宣傳；一些旅行社為追求短期利潤最大化，需繳納一定數額“人頭費”，使一些素質低下的導游以經濟利益為目的，欺客宰客，擅自增減旅游項目、縮短參觀景點時間、增加購物次數、強迫購物或者索要小費，不兌現對旅游者的承諾；部分旅行社對旅游合同進行技術處理、設置陷阱，人為擴大自己的權利，減少自己的義務；一些旅行社以“零團費”或“負團費”作誘餌，吸引旅游者，故意壓低價格，低成本參與競爭。

（四）消費者自我防范和維權意識不強

由于一些旅游者消費心理和消費行為不夠成熟，在選擇旅游產品時只注重價格，貪圖眼前的小利，對旅游產品的內容、旅游企業的信譽以及今后維權的難易不充分考慮；很多旅游消費者在遇到糾紛時常常會自認倒霉，或者認為人在外地，維權太復雜了而自動放棄本應屬于自己的權利，這就給部分不法經營的旅游企業以可乘之機，有空可鉆，讓他們有恃無恐，甚至利用旅游消費者保護意識差的弱點損害旅游者的權益，逃避本應由旅游企業承擔的法律責任。但從長遠的角度分析，對旅游消費者權益保護的漠視將導致大眾對旅游行業產生嚴重的不信任感，會認為旅游公司都是大忽悠，大騙子，這種對旅游公司的信任缺失，對我國旅游業的未來發展是非常不利的。

（五）旅游人才管理體制機制障礙尚存

旅游行業人才管理體制機制改革尚未全部到位。部分事業型景區、國有企業景區管理體制僵化，靈活的企業運營機制尚未建立，人才進入和退出渠道受限，人才選拔、使用、評價和激勵制度落后；導游管理體制不合理，導游與旅行社之間有業務依存關系，但又存在利益沖突。旅游管理部門只控制導游進入，但對用人單位的導游管理監管不足，導致導游管理問題突出；旅游管理部門對培訓投入不重視，用人單位不舍得投入，重使用、輕培養的情況普遍存在。

三、規范旅游市場的對策

（一）堅持地方政府統一領導

旅游市場管理是一項涉及多部門、多領域的系統工作，在具體工作中，要增強大局意識和宏觀意識，堅持圍繞部門職能，自覺服從地方黨委和政府的領導，實現共同管理。工商部門要明晰自己的責任、定準自己的地位，職責內的工作要積極參與、大膽作為，在旅游市場中樹立工商執法的良好形象，并樹立權威。旅游局要充分發揮旅游景區管理者的作用，建立旅游景區管理者“第一責任人”制度，建立完善旅游景區管理者在旅游市場的主體準入制度，同時，規范旅游企業的經營行為，完善消費者維護自身權利等方面的自我管理、自我約束機制，形成與工商部門齊心協力、齊抓共管的管理工作模式。

（二）加強部門配合，加大監管力度

推動政府牽頭，進一步明確旅游、工商等相關部門的監管職責，建立聯動機制，制定配套的規章制度。組織工商、旅游、公安、物價、市場監督管理等相關部門圍繞商品質量、食品衛生、市場秩序等方面開展綜合治理，形成合力，齊抓共管，積極營造安全、放心、有序的景區消費環境。比如：旅游部門要會同工商部門加強對旅游產品的監管，對惡性價格競爭和欺詐游客等不法行為，要堅決予以處理。同時，要加大對旅游合同的監督檢查力度，堅決打擊不依法簽訂旅游合同和違反合同約定的行為，嚴肅查處強迫游客消費和擅自增加游客付費項目的行為。

（三）理清部門職責，確保依法高效行政

工商、旅游等部門要圍繞部門職能，以《旅游法》為主要依據，做到監管不缺位、不越位。要將涉及的部門具體職責分成市場主體準入、商標廣告監管、合同監督與信用、違法行為查處、消費者維權等類別，并將工作性質確定為組織牽頭、監管、 執法、服務四種類型，逐一理清相關部門的職責。同時，制定旅游市場監管的具體指導規范，做到部門內部各條線職責、分工清晰，確保職能部門之間不交叉、少交叉，有效解決市場監管“管什么、怎么管”的問題，從而增強監管執法工作的專業性、規范性，確保工商、旅游等部門依法依規和高效行政。

（四）推進市場主體信用建設，營造旅游企業誠信經營氛圍

在依法加大對旅游市場主體經營行為日常監管力度的基礎上，塑造誠實守信的旅游行業風氣，大力開展“守合同重信用”活動，全力打造文明、誠信、安全、規范的旅游市場環境。比如，可以結合各地區實際情況，制定出臺《導游人員誠信公約》、《旅行社誠信經營公約》、《旅游景區景點誠信公約》等，倡導旅游企業和旅游工作人員積極履行服務承諾。同時，要建立市場主體信用信息公示平臺，運用信息公示等手段推動旅游經營者自律自治，增強旅游經營者的誠信意識，營造誠信經營的良好氛圍。endprint

（五）實行“政府+企業”的經營模式

旅游景區的當地政府可以與本地具有資質的旅游企業采用租賃、轉讓的形式有效結合，實現對景區的監督管理。結合后，政府就不能直接對景區進行管理，避免了政府在對景區管理過程中找不準自身定位，制定不符合市場規則的制度，導致旅游市場的混亂。但是，在“政府+企業”的經營模式中，政府卻能對企業進行監督，如果與政府合作的這個企業在景區的管理上出現了管理不善、亂收費或違反《旅游法》等相關情況，政府就有權利單方面終止與這家企業的合作，實現了政府與企業相符相承的合作與監督的制約關系。

（六）加快景區基礎設施建設的步伐

隨著旅游業的發展，景區經營好壞會受到配套基礎設施的影響以被越來越多的旅游企業所重視。游客在選擇景區的時候，最基本的考慮的是景區吃住的條件如何，交通是否方便。因此要促進景區的發展，一定要在基礎設施建設上做足文章，才能使旅游景區變得更加完善，使景區吸引更多的游客，從而帶來更多的經濟效益。比如，可以努力推進旅游公路建設，全力實施衛生間的升級改造，加強游客服務中心建設，完善停車場、標志標識、指示牌等基礎設施和公共服務設施建設等，對旅游產業的發展進行有力的支撐，更好的推動我國旅游業的發展。

（七）加快導游體制改革

國家旅游局應盡快制定出臺導游的準入機制，比如：從業人員進入旅游公司后應進行實習培訓，取得足夠的培訓經驗；還要對導游加強監督管理，相關部門可通過網絡信息平臺，實時監督導游的日常工作，及時制止不合理行為；要改善導游服務保障機制，比如，制定導游薪酬保障機制，服務評價、退出、違規違法行為處罰制度、執業機制和培訓機制等，嚴格規范導游的執業行為。2016年5月，國家旅游局在江蘇、浙江等9個省市開始試行讓導游在線上線下自由執業。一些線上旅行社已建立“導游信息庫”，只要是游客在線上報了團，導游全程的服務及表現都會被監控到。山東省也已在省內的部分城市進行了導游薪酬、導游執業條件和規范、評價體系的先行先試。湖北省在導游權利維護、職業保障、基本保險制度等方面進行了積極的探索，這些無疑都為全國導游體制改革積累了實踐經驗。

（八）有效提高景區管理人員的素質

對景區內部管理人員及干部開展崗位培訓，特別是要加強景區保護、文化和專業技術方面的教育培訓。對于十分重要或專業性較強的崗位，可以實施先培訓后考試的方式，實現管理人員持證上崗，最終全面提高管理層的綜合能力。要建立景區領導干部任職資格制度，對不符合任職資格和條件的人員堅決不允許其走向管理崗位。還要建立目標考核責任制，對景區的管理人員實行目標考核，考核業績好的給予獎勵，不好的給予批評，從而提高景區管理人員的積極性，只有景區管理部門自身隊伍素質得到改善和提高，才能更加有效地開展景區的管理工作，使景區更加完善的發展。同時，還要對景區的基層員工進行專業培訓，以增強員工的服務意識。此外，各地區的旅游行業協會也要充分發揮行業規范和引領作用，引導旅游企業轉變經營觀念、提高管理水平，幫助企業提升旅游服務質量。

（作者單位：沈陽大學工商管理學院）endprint