“補短板”語境中民主黨派基層組織參與社會治理的路徑探索①

盛佩琰

（上海理工大學，上海200041）

“補短板”語境中民主黨派基層組織參與社會治理的路徑探索①

盛佩琰

（上海理工大學，上海200041）

《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要從改進社會治理方式、創新有效防范和化解社會矛盾體制等方面創新社會治理體制。從完善社會治理體系角度看，民主黨派作為參政黨，參與國家政治生活有制度化的機制安排。從民主黨派自身建設角度看，參與社會治理能進一步增強政黨意識，是我國民主政治建設中的重要環節。隨著 “治理”內涵的豐富、外延的拓展，民主黨派及其基層組織不斷探索著參與社會治理的路徑。本文嘗試在上海城市建設 “補短板”的語境中尋找民主黨派基層組織參與社會治理工作的新的切入點、著力點、發力點，在提升 “補短板”自覺能動性、優化 “補短板”工作環境、打造 “補短板”信息樞紐、制造多樣化 “補短板”工具、積蓄 “補短板”人才力量等方面，探索民主黨派基層組織參與社會治理的新路徑。

補短板；民主黨派；基層組織；社會治理

中國共產黨十八屆三中全會 《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要從改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效防范和化解社會矛盾體制和健全公共安全體系等方面創新社會治理體制。“治理”思維被確立為全面深化改革的新理念。社會治理的客體是社會事物和社會問題，社會治理的主體是民主、協商、共進的多元主體，在治理的概念中不再僅僅強調執政黨為單一的主體，擴大了其他主體的參與空間。

“推進國家治理體系和治理能力現代化”目標的核心問題是完善和發展中國特色社會主義制度，而中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是其中非常重要的組成部分。從完善社會治理體系角度看，民主黨派作為參政黨，參與國家政治生活具有制度化的機制安排，這使得民主黨派在社會治理中具有其他權力主體無法比擬的制度優勢。從民主黨派自身建設角度看，參與社會治理能進一步增強政黨意識，提升參政水平和協商能力，是我國民主政治建設中的重要環節。

民主黨派基層組織是民主黨派數量龐大的子單元，是區域內社會治理的重要參與主體之一。在實踐中，民主黨派基層組織在中國共產黨領導的多黨合作框架內，以參加政治協商，履行參政議政、民主監督、社會服務等職能為抓手，進行利益表達、關系協調，參與區域內的公共事務決策與公共問題處理。隨著 “治理”概念的興起、內涵的豐富、外延的拓展，民主黨派及其基層組織不斷探索參與社會治理的路徑，取得了一定的成績，但由于在黨派成員政治角色認同、制度體系、工作渠道、自身能力等方面尚存在欠缺，阻礙了民主黨派基層組織參與區域社會治理的持續深入。

為了尋找新的突破口，民主黨派特別是民主黨派的基層組織應該將資源進一步聚焦到區域工作重點上，在動態的工作中不斷尋找參與社會治理工作的切入點、著力點、發力點。以上海為例，上海市委2016年1號課題圍繞城市在 “十三五”規劃實施中暴露的痼疾，開展查找短板、剖析短板、補好短板的調研和施策，不僅指出了上海在城市發展過程中的制約因素和突破思路，也為民主黨派基層組織如何通過深度參與 “補短板”工作，尋找更有效地參與社會治理的路徑帶來啟示。

一、民主黨派基層組織參與社會治理的必要性及功能分析

民主黨派基層組織參與社會治理的必要性體現在兩個方面，從完善社會治理的角度看，社會治理必須重視治理主體的多元化。按照 “新公共管理”理論，社會治理有兩個必要前提：首先，具有成熟的多元管理主體，包括政府、市場和公民社會；其次，各主體之間具備民主、協作和妥協的精神。政黨是重要的社會治理參與主體，其中中國共產黨是主導者，各民主黨派是參與者。民主黨派參與國家政治生活具有制度化的機制安排 （“一個參加，三個參與”），這使得民主黨派在社會治理中具有其他主體無法比擬的制度優勢。民主黨派基層組織如果能夠積極參與區域公共事務的決策和公共問題的處理，則有助于增強執政黨對于社會資源的整合能力，提高決策的科學化、民主化水平。

從民主黨派自身建設角度看，參與社會治理有助于民主黨派基層組織的能力建設。在社會治理的參與過程中，結合政治協商、參政議政、民主監督、社會服務等政黨職能，能進一步增強黨派成員的政黨意識，塑造積極主動的政黨角色，提升政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力、合作共事能力及解決自身問題能力，是我國民主政治建設中的重要環節。

民主黨派基層組織參與社會治理中除了 “制度優勢”外，還有三大 “功能優勢”。一是社會資源動員。民主黨派基層組織具有一定的技術資源、文化資源和人力資源，在社會治理過程中黨派組織可以充分動員、集聚所掌握的社會資源。二是社會利益整合。通過自愿的、廣泛的協商，整合所聯系的界別群體的價值訴求和偏好，縮小價值分歧，凝聚對社會公共問題的共識，使各種利益訴求相互尊重、相互借鑒。三是公共政策的參與及優化。通過履行政治協商、參政議政、民主監督等政治職能將民主黨派的政治訴求、利益表達向執政黨的決策系統輸送，為政策的形成、調整、修正提供參考。

二、民主黨派基層組織參與社會治理的現實途徑

民主黨派基層組織參與社會治理的現實途徑主要有以下幾個方面。

從履行參政議政職能的角度看，一是參政。隨著多黨合作的不斷完善發展，越來越多的民主黨派基層組織成員擔任區域內的人大、政協、政府以及法院、檢察院等機構的領導職務，通過合作共事，提出工作建議，積極參與區域社會公共事務的決策和公共問題的處理。二是議政。民主黨派基層組織通過深入開展調查研究，對事關區域內國計民生的問題進行多層次、全方位的調研，在反映民意、表達訴求中參與社會治理。議政有兩個主要形式。一是課題調研。民主黨派基層組織每年圍繞所在區的重點工作及規劃開展課題調研工作。以黃浦區為例，2015年各民主黨派區委組織向區政協大會提交集體提案39篇，其中涉及城區建設和管理10篇，經濟管理和發展8篇，民生問題7篇，社區建設6篇，教育問題4篇，政府建設和管理2篇，其他方面2篇 （見圖1）。

圖1 2015年黃浦區各民主黨派區委組織向區政協大會提交集體提案分類

這些課題都直面了區域在社會治理中的不足之處，為補好 “短板”，精準施策提供了參考。二是社情民意信息。黨派成員對社會焦點問題及尚未引起重視的社會問題提出看法、表達觀點，對潛在的問題提供預警信息。以九三學社為例，2015年上海各區縣組織、直屬基層報送至九三學社上海市委社情民意信息共計1366條，內容涉及經濟、城市管理、教科文衛體、社會保障等領域，其中被上海市政協采用175條，被中共上海市委統戰部采用25條，被上海市領導批示11條，被九三學社中央采用6條，被全國政協采用8條 （見圖2）。被采用指該信息已經得到了有關部門的重視，將作為政策調整的參考。

圖2 2015年九三學社各區縣組織、直屬基層組織社情民意信息采用情況

從履行民主監督的角度看，有幾種比較常見的民主黨派基層組織參與社會治理的形式。一是雙月座談會。雙月座談會作為協商民主的重要承載形式，也是民主黨派基層組織進行民主監督從而參與社會治理的重要平臺之一。會上民主黨派代表根據事先給出的議題和材料，圍繞特定主題 （基本圍繞區域經濟、政治、文化、醫衛體制改革等發展規劃等）提出意見和建議。二是專門會議。中共黨委主要負責人根據特定事項或主題，不定期召開的專題會議、座談會議等，是民主黨派基層組織就專項議題向中共黨委領導班子及其成員提出意見和建議的渠道。三是特約人員工作制度。所常見的有特約監察員、檢察員、審計員、陪審員和教育督導員等。由民主黨派推薦成員，根據特約人員的工作聯系制度，定期赴有關部門開展民主監督工作 （例如，參加部門重要會議、參與機關效能監督、黨風廉政考評、專項活動、考察調研等）。四是借助其他平臺。政協平臺也是民主黨派基層組織在民主監督履職中經常倚重的重要渠道。不少民主黨派成員具有政協委員身份，可以利用政協的專題會議、參觀考察及提案、書面意見等方式行使民主監督職能。

社會服務也是民主黨派基層組織參與社會治理的重要形式。除了參政議政、民主監督這幾個主要職能，民主黨派基層組織在實際運作中還通過履行社會服務的職能來參與區域社會治理，從而改善民生、優化組織形象。民主黨派基層組織往往具備一定的資源優勢，例如黨派成員的專業優勢、技能優勢、黨派成員所在單位資源優勢等。黨派組織能夠調動、整合、引導這些優勢投身于區域的社會服務工作。主要有兩種形式：一是自發開展。多以常態化的講座、咨詢、科普、助民、助學等形式開展。二是以社區共建形式開展。民主黨派同社區 （街道）簽訂共建協議，召開共建聯席會議，商定共建細則，將黨派的資源優勢同街道社區的地緣優勢、組織優勢相結合。

此外，民主黨派基層組織政治協商的職能往往同參政議政、民主監督等工作融合在一起，即借助參政議政和民主監督的制度化渠道履行政治協商的職能。

三、民主黨派基層組織參與社會治理不足與原因分析

（一）認識局限

對民主黨派基層組織參與社會治理必要性、重要性認識不足是造成民主黨派基層組織參與社會治理效能缺乏的重要原因。民主黨派基層組織將有限的資源投放在參政議政職能的履行上，并沒有社會治理重要參與主體之一的身份角色的自我認同。由于社會價值取向逐步轉變，民主黨派基層組織成員對自身 “政治角色”認識模糊，重個人輕組織、重業務輕黨派的現象時有發生。通過調查、訪談及觀察，可以發現部分黨派成員加入黨派后較少參加黨派活動，較少考慮政治參與，趨從于自身經濟利益的需求而沖淡了政治責任；部分成員加入民主黨派時的政黨意識就比較薄弱，入黨 （盟、會、社）動機和目的模糊甚至錯誤，對自身的政治責任認識更無從談起，對民主黨派在社會治理中應該承擔的責任缺乏思考、認同。缺乏 “政治角色”的認同造成民主黨派成員對于社會治理參與中應該承擔的角色、應該發揮的作用都沒有充分的認識。并且，由于民主黨派基層組織參與社會治理缺乏制度體系的保障，要依賴執政黨的重視作為順暢運行的保障，這導致民主黨派基層組織參與社會治理工作缺乏著力點。在實際工作中，中共黨組織往往更重視民主黨派基層組織在課題調研方面的參謀咨詢作用，而忽視其在整個社會治理過程中的整體參與，即對區域內的公共事務決策、公共問題處理的參與，在一定程度上造成了民主黨派基層組織參與社會治理概念不清、定位不明、措施無力。

（二）制度缺失

制度體系不完整和運行機制的缺失是制約民主黨派基層組織參與社會治理的主要原因。由于缺少黨派組織參與社會治理的領導機制、工作機制、激勵機制和評價機制等，造成參與社會治理的目標不明確、任務不清楚、人員不到位，缺乏工作成效。一是黨派工作開展缺乏規章制度。缺乏一套完整的制度體系，對民主黨派參與社會治理概念、內容、范圍、形式、程序及激勵等做出規定，使民主黨派基層組織如何參與社會治理缺乏指導。二是基層組織組織化程度低。大多數黨派成員都在利用業余時間參加黨派工作，造成基層組織黨派工作貫徹執行力度不強。久而久之，容易造成黨派工作的隨意性、被動性和突擊性，從而影響黨派組織參與社會治理的整體效果。三是知情和協商機制不健全。中共黨組織與民主黨派基層組織之間缺乏專門的溝通例會制度和區情專報制度，造成民主黨派基層組織區域經濟社會發展工作的重要信息不能及時知曉掌握，即使知曉，信息質量也不高，對黨派組織在社會治理參與過程中有針對性地調動、整合資源造成阻礙。四是缺乏反饋制度。以較能體現社會治理參與職能的民主監督為例，對于民主黨派基層組織提出的民主監督意見或建議的后續跟進及反饋也停留在口頭或書面答復，具體的改進措施很難實體化，缺乏對民主監督實施反饋的制度保障，使民主監督效果虛化。

（三）能力困境

一是黨派組織缺乏政治精英所造成的局限。民主黨派富有技術精英，但缺乏政治精英，人才多集中在教育、科研、文化、衛生等單位，多為教育、科技、文化、醫衛領域的中高級知識分子，雖然在專業領域優勢明顯，但缺乏參與區域公共事務所需要的處理復雜社會局面及風險駕馭的能力。二是基層組織的組織領導能力尚顯不足。由于組織化程度低，民主黨派基層組織無法提升組織領導能力，對區域內經濟社會發展趨勢缺乏預見性、前瞻性，導致在履行黨派職責，布置落實黨派工作時缺乏統籌規劃和長遠部署，隨意性較大，不能合理配置、使用資源。三是資源整合效能較差。各黨派基層組織的力量沒有聚合，處于分散狀態。例如，履行參政議政職能時，各民主黨派基本是各自為陣，沒有很好地聚集整體能量，形成整合機制，導致有限的黨派資源沒有被最大化利用。履行民主監督職能時，民主黨派基層組織與中共黨內監督、人大監督、政協監督、群眾監督缺乏溝通和配合，沒有形成高層次、多角度的監督體系。

四、民主黨派基層組織在 “補短板”中探索參與社會治理的新路徑

（一）強化主體意識——提升 “補短板”自覺能動性

增強黨派成員對社會治理主體意識的認同，自覺主動參與社會治理的 “補短板”工作。將協商民主理念積極融入基層組織思想建設工作中，實踐“溫嶺式”的民主懇談會。通過自上而下的民主懇談形式，協調好成員與成員、成員與基層組織關系，增加情感維系度，優化基層組織思想建設的“軟環境”。強化政治角色塑造，使成員對民主黨派參與區域社會治理的路徑選擇享有參與、決策和監督的權利。參照政協界別交流辦法，建立 “界別”交流制度，圍繞區域社會事務、社會問題的困難點、瓶頸點選擇交流主題，為不同行業、領域、年齡的黨派成員提供聯動渠道，形成交流制度。通過尊重成員主體地位的思想建設，向成員傳遞民主黨派參與社會治理的必要性、重要性、實現途徑的認知。此外，基層黨組織也要注重對民主黨派參與社會治理的氛圍營造，除了重視參政議政功能，還應該更加重視在政治協商、民主監督中的作用發揮，以助于激發、整合優勢，協助基層黨政部門共同處理公共事務、解決公共問題。

（二）完善制度體系——優化 “補短板”工作環境

社會治理工作制度、機制的完善，能夠提升基層組織的組織化程度。組織化程度的提高有助于提升組織成員參與度、吸引優秀人才。一是強調法治化原則。習近平同志在中國共產黨的群眾路線教育實踐工作會議上提到，法律制度的建立和完善，要本著于法周延，于事簡便的原則，注重實體性規范和保障性規范的結合和配套。應制定、完善民主黨派運行的法律規范體系和具體操作性規則，確保民主黨派參與社會治理的運行機制的穩定性。在現行法律規范的框架內，使民主黨派基層組織在政治職能的履行中參與地方政府的決策程序，例如參政議政工作、政治協商、民主監督等。二是完善民主黨派基層組織工作機構。民主黨派基層組織除了進一步完善現有的工作機構，比如參政議政委員會、組織發展委員會、社會服務委員會等，還要建立民主監督委員會、政治協商委員會等凸顯社會治理功能的工作機構，注重各委員會的平衡發展。三是完善社會治理的制度化體系。民主黨派基層組織大多已經建立了完善的專項工作制度，例如參政議政制度、社會服務制度，但缺少綜合的社會治理參與工作制度及工作機制，造成了各項工作雖然都能分頭推進、深化，但缺少整體的規劃，缺乏持續開展的系統性和前瞻性。例如對于參政議政工作的重點把握，調研課題的開展往往是斷點的、不連續的，對于一些能持續深入的選題不能深入進行，僅僅淺嘗輒止。例如對于社會服務工作，形式固化、內容單一，僅僅流于形式，缺乏創新和實效性。通過建立社會治理工作制度體系，將民主黨派基層組織各項工作統籌考慮，可以提升各項工作的系統性和前瞻性，各項工作不是孤立存在的，而是相互促進和推動的。參政議政、政治協商、民主監督和社會服務能夠有機結合，相互穿插。

（三）提升參與政黨協商 “主動性”——打造 “補短板”信息樞紐

基層組織參與政黨協商的 “主動性”同參與社會治理的成效呈正比例關系。高質量的政黨協商能夠形成高質量的民主監督和參政議政成果，這三者都是民主黨派參與社會治理的重要通道。政黨協商所包含的協商的方式和民主的邏輯，有助于民主黨派基層組織有的放矢地參與區域的社會治理。一是搭建廣泛的協商平臺。健全民主黨派基層組織與地方黨政部門制度化交流模式，以溝通例會、區情專報會等形式，增強對話過程，增加互動頻率，提高交流質量。用廣泛的協商民主擴大民主黨派基層組織對區域社會治理難點、施策方向、優化路徑的知情范圍，提高知情信息質量，保護信息在傳遞過程中的 “快”和 “真”。進一步挖掘民主黨派基層組織政治訴求表達渠道，重視公共政策出臺前的政黨協商，將政黨協商作為政策制定、調整、矯正的必要前置程序。二是提升協商民主參與的主動程度。黨政部門應為民主黨派基層組織自主自動組織社會治理 “補短板”調研、專題工作提供制度保障，為民主黨派基層組織依法依規獲取區域經濟、政治、文化、醫衛體制改革等發展規劃的重要信息及變更信息提供法律保障和制度保障。通過增加民主黨派基層組織在協商民主中的主動性和自主性，使之全面參與區域社會治理的公共決策和政治生活。三是增進社會治理多主體之間的共識。“治理”思維追求社會治理主體多元化。俞可平曾提出，推進國家治理能力現代化，“不僅要依靠黨組織強大的政治動員能力，更要嚴格遵循民主執政、依法執政和科學執政的基本方略”［1］。社會治理強調在法治框架內的主體多元化、多主體協商共同參與社會問題及公共事務的處理，推動民主化執政建設。在這個動態的過程中，基層黨政部門扮演主導角色，民主黨派基層組織是重要的輔助角色。政黨協商運用協商的方式和民主的邏輯，促使民主黨派基層組織和基層黨政部門相互理解對方的立場和職責，增進共識，化解分歧，形成有序參與社會治理的格局。

（四）社會治理工作渠道創新——制造多樣化 “補短板”工具

根據 《中國共產黨統一戰線工作條例 （試行）》中完善民主黨派對中國共產黨進行民主監督形式的要求，摸索民主黨派基層組織以履行民主監督職能為主導的，深度參與社會治理的多樣化渠道。一是開展專項民主監督。各黨派形成合力，變各自為政為統一發力，聚合人才優勢，提煉優化能夠處理復雜問題的民主監督隊伍，對區域社會治理中政策的落實、調整進行專項民主監督工作。進一步優化、整合特約人員工作隊伍，建立各民主黨派特約人員聯合工作站、工作室，以工作站 （室）為單位圍繞社會治理重點進行監督課題立項，并轉化成提案、議案、專報等形式報送有關領導及部門。利用好政治協商的平臺，組織民主黨派推薦的政協委員 （民主黨派界別的政協委員）開展制度化、系統化的民主監督工作，對區域范圍內的公共服務重大事件建立民主評議活動。二是堅持問題導向的課題調研。圍繞黨政部門在社會治理中的重點、難點和問題點，編制 “補短板”重點課題目錄，由各黨派基層組織認領重點課題并開展調研，協助黨政部門查找短板、剖析短板，在補短板工作中精準施策、優化政策。建立專項課題督辦反饋機制，使課題質量和辦理結果形成相互促進的良性循環。三是建立智庫體系。借助地緣優勢，借鑒區域內高等院校、科研院所、黨校、政府部門的智庫建設情況，建立、優化民主黨派基層組織的智庫。整合各民主黨派的智力優勢，吸納社會治理復合型人才，作為提供理論、策略、方法的民主黨派智庫。探索民主黨派智庫同高校、科研院所、基層黨校、社會主義學院等智庫的合作形式，例如參與區域專項工作督導、重點課題的調研等，為區域內的黨政部門施策提供參考。四是設立基層 （社區）聯絡點。在重點工作、項目推進的區域、街道、居委設立民主黨派聯絡站點，摸索、建立民主黨派基層組織與基層單位的常態化聯系制度。在直接的信息交換過程中，掌握信息是參與社會治理的第一站。基層聯絡點的建立便于從執政黨之外的角度掌握信息、分析信息，通過發揮好政策體系 “上情下達”的樞紐功能，稀釋、化解早期的、細小的矛盾。五是優化、創新社會服務形式。發揮民主黨派基層組織在社會服務中的樞紐作用，以黨派組織為平臺，以具體項目為依托，與其他公益組織、社會組織合作，共同開展社會服務工作。充分借助社區 （街道）的地緣優勢、組織優勢，堅持需求導向，促使社會服務工作中 “需求”與 “供給”的有效對接，形成民主黨派社會服務的品牌。六是構建新媒體平臺。新媒體工具 （平臺）不僅是宣傳組織形象的手段，還是提升組織凝聚力的方法。應建立、利用新媒體工具來宣傳和樹立自身形象，介紹民主黨派基層組織參與社會治理的成果。豐富與社會公眾溝通渠道，提高信息傳遞交換的效率，在互動中尋找參與社會治理的突破口和薄弱點。

（五）培養政治精英——積蓄 “補短板”人才力量

民主黨派基層組織參與社會治理要注重人才吸引、激勵和引導。民主黨派的中高級知識分子，有自我價值實現的普遍需求，應該構建民主黨派成員參與社會治理的激勵機制。在吸收、提拔人才時使用積分制，幫助黨派成員在社會治理實踐中提升政黨意識，提高復合型能力。一是抓好進口，做好對新成員的激勵和引導。在發展民主黨派新成員時設置積分制，新成員完成必要次數的社會治理實踐活動是加入黨派的必要條件，如完成一定次數的調研課題、社情民意信息撰寫、社會服務等。民主黨派成員發展對象的激勵和引導可以同民主黨派新成員的激勵和引導無縫對接，確保延續性。二是夯實根基，培育骨干成員中的政治精英。在對民主黨派成員培養方面設置積分制，選舉基層組織委員會成員、推選區域政協委員、人大代表時應充分考慮在社會治理參與過程中作用發揮較大的、成績顯著的成員。社會治理參與的充分性和積極性應成為任用、提拔黨派領導的重要參考。建立人才的培養、使用、評價和保障的制度體系。鼓勵民主黨派基層組織的骨干成員積極參與社會治理的課題調研、民主監督、政治協商和社會服務，并不斷磨練解析、處理復雜問題的綜合能力，培養以專業精英、技術精英為基礎的政治精英。

注釋：

①本文所指的民主黨派基層組織為民主黨派地市級組織。

本文在撰寫過程中得到了九三學社上海市委研究室主任季萍的精心指導和大力支持，在此表示衷心的感謝！

［1］俞可平.推進國家治理體系和治理能力現代化［J］.前線，2014（01）：5-13.

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.05.032

D665

A

1672－0911（2017）05－0032－06

2017-03-15

盛佩琰 （1982-），女，上海理工大學管理學院公共管理碩士 （MPA）研究生，九三學社黃浦區委專職干部。

（責任編輯：張迦寓）