基于農戶參與視角下的土地整治與新農村建設耦合創新模式

何東娟

摘要：城鎮化的快速擴張直接導致了耕地占補不平衡的矛盾進一步激化。土地整理作為合理配置土地資源，提高土地綜合生產力，緩解耕地壓力的重要手段，與新農村建設有著密不可分的關系。要實現建設新農村的歷史重任，就要把農民這一最主要的受益主體拉入到土地整理建設當中，從土地整理項目的決策、實施、竣工和后期管護的全過程都加大農民的參與程度，這正實現為民服務的新農村建設目標。

關鍵詞：農戶參與度；土地整治項目；城鄉統籌；一體化發展

1引言

1.1研究背景

土地整治是一項合理規劃土地資源、提高土地綜合生產力、改善生產生活條件以及景觀生態環境的工程技術手段。土地證理工作是否能夠順利的進行直接影響到我國的新農村建設重任。首先，新農村建設要求實現“生產發展、鄉風文明、村容整潔、管理民主、生活寬裕”的總體目標。土地是農民基本的生產資料和生活保障資料，承載著農村的基礎設施、生產條件和鄉村面貌，土地整理活動最基本的研究對象是土地涉及土地的開發、復墾和利用等。同時，農民是新農村建設最直接的受益主體，也是與土地整治項目實施過程關系最密切的群體，因此在土地整理過程中建立完善的農民參與機制。土地證理包括土地證理項目的決策過程、實施過程、監督管理過程，要建立完善的公眾參與制度，就必須使農民全程參與到土地證理項目的整個過程當中，從而保證土地整治項目的科學性、合理性和正確性，進而通過土地整治活動引領新農村建設。

1.2農村建設與土地整治的國內外研究現狀

1.2.1國外農村建設與土地整治研究現狀

在對土地整治的性質及其與農村建設關系的認識上，許多國家都將土地整治看作是一項鄉村發展活動。葡萄牙學者JC Coelho、PA Printo等人將土地整治項目（Land Consolidation Project，LCP）解釋為一種鄉村發展活動，認為綜合的土地整治項目在地域上被界定為鄉村土地開發活動。土地整治項目的實施將引起農村經濟社會系統中各種條件向有利于使可耕地面積增加、農業生產力發展和農戶收入提高的方向發生變化，從而成為鄉村發展的重要動力。土地整治在歐洲往往被當作是一種關系鄉村重大發展的關鍵性活動。土地整治的政策就是土地資源規劃當中的部分條款，是為了服務鄉村的景觀生態建設。不僅如此，土地整治活動還體現著新農村建設當中促進經濟發展，提高農民收入、促進社會進步等方面的要求，為新農村建設提供了重大保障。

1.2.2國內農村建設與土地整治研究現狀

主要是以高向軍為代表的學者們，對土地整治與新農村建設二者的關系、相互促進內容以及具體實踐中二者的結合模式等進行了理論性的研究。高明秀等通過借鑒農村土地整治與國際經驗，認為土地整治日趨成為農村建設的重要內容和手段，新農村建設則成為土地整治的重要任務和目標，并提出了我國土地整治與新農村建設發展的策略。陶文星認為，首先，土地整理的目標與新農村建設的總體目標是一致的；但是內容并不是完全相同，有所交叉；功能上相互促進相互彌補；整體呈現出相輔相成的依賴關系。吳次芳、李展等人針對土地整治的理論體系進行了相應得研究，并且就土地整治與新農村建設之間的關系話題展開了實踐探索活動，研究發現土地整理在新農村建設任務中起著關鍵性的不可替代的作用。

2河北省農村建設與土地整治現狀及存在問題

2.1二者本質統一，相互促進的認識存在不足

土地整治是實現生產發展的前提和基礎。“生產發展”處于第一位，只有生產發展了，才能為“生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”創造物質基礎。

新農做建設作為我國的歷史性重任，在政治和社會輿論方面得到了積極的響應，土地整治關乎農村的長期繁榮發展，需要有農民的積極參與，新農村建設體現了惠民、利民的政策要求，又與土地整治互動有著密不可分的關系，在一定程度上為，新農村建設的實施為土地整治互動注入了活力和生機。當下，土地整治活動得到政府和農民群眾的鼎力支持，廣泛吸取群眾意見，積極吸納各方人才，為我國的新農村建設提供更廣闊的發展前景和發展潛力，同時也使土地整治活動上升到戰略層面。土地整治是一項全面改善基層基礎設施，提高耕地綜合生產力，增加糧食產量和農民收入等方面的系統工程，涉及田間、水路、交通、村容風貌等多方面的綜合整理。

2.2規劃銜接不到位，聯動機制不健全

土地整治、新農村建設都是系統工程，需要國土、水利、交通、農業、電力等部門參與配合，而這些部門條塊分割，缺乏良好的溝通機制與統一的政策。在實際建設中，出于部門利益的考慮，部門之間，建設工程項目之間，缺乏溝通協調，以自身利益為的現象比比皆是。就拿電力工程項目來看，經常出現土地整治工作成了國土部門的“獨臺戲”；同樣的情況也經常發生在新路由情況變化導致工程建設效率低下、返工。不可否認的是，土地整治活動與新農村建設有著密切的聯系，但是相關部門之間無法形成合力，不能有效地撬動聯合機制，土地整治的項目管理部門、農村基層組織和當地政府部門不能有效地銜接起來。

2.3后期管護不到位

土地整治項目竣工之后，并不代表工程的全部終結，后期維護管理是使得土地整治項目效益得以長期保持的重要保證。土地整治項目的綜合效益來說，一般分為經濟效益、社會效益和生態效益。但目前的土地整治活動通常是以提高耕地產出為主要目標，忽視生態環境保護，遺留下很多環境問題，再加上后期管護不到位的問題，更是加重了土地整治項目“重建設，輕管護”的現象。由于土地整理項目的施工地點都是在戶外，經常會發生諸如電線、變壓器等農用基礎設施被盜的情況發生，更有甚者，防護林中的樹苗也有被盜的情形。這種現象屢屢發生的根源在于防護意識薄弱、管理資金缺乏、不已看管等因素。首先，現有的土地整治項目往往注重工程的進度而忽視工程質量和后期的維護問題，直接導致資產流失，項目效益下降；其次，土地整治項目的工程款項一般都是由上級政府撥款，數額有限，如果后期發生基礎設施損壞等問題，如果資金不到位，是沒有辦法修復的，同樣使得項目效益降低；最后，土地整治活動帶來的生態效益沒能引起足夠的重視，生態防護林一般地處偏遠，長期無人看管，容易荒廢破壞，導致生態效益無法落實。endprint

3河北省農民參與土地整治現狀及存在問題

3.1參與土地整治項目的時間點晚

一般情況下，村支書等村干部會在土地整治項目的項目決策階段就得知了該村會進入土地整治階段，這部門村干部占到農村人口的14%；還有一小部分農民是在土地整治項目的設計規劃階段得知消息的，可以對相應的規劃提出自己的建議；50%的被調查農民是在工程項目施工階段知道，這一階段，多數被調查農民只是好奇關注，真正提出問題和建議或者參與的農民數量很少；18%的被調查農民在竣工驗收階段才知道土地整治工程。“最希望什么時間開始參與土地整治”的調查結果顯示，58%的被調查農民認為在立項階段最合適，30%選擇規劃階段，10%選擇建設階段，2%選擇驗收階段。

3.2參與渠道及方式單一

農民參與土地證理活動的方式有很多，比如說在項目決策設計階段可以提出建議，在土地整治活動的實施過程中通過做義工的方式也可以達到參與的目的，還可以在項目的后期管護當中，一起監督管理。通常參與土地整治活動的方式就三種，一是提出建議，二是做義工，三是監督管理。這三種方式的人員占總人數的百分比分別是45%、33%和10%。從中可以看出，提建議的方式是一種比較受到大家認可的最簡便的方法，能夠最直接的反映農民的真實意愿。

3.3參與人員結構不合理

土地證理不僅僅涉及到振幅，更多的是一項惠民政策，所以農民應當盡其所能地參與到土地整治項目中來，無論男女老少，都可以參與進來。通過調查發現，成年男子、婦女以及老年人的占比分別是68%、25%和7%。另外，土地整治參與人員中，村干部比例70%，有外出打工經歷者占了40%。從中可以看出，土地整治項目中，雖然有公眾參與，但是大多局限于村干部和男性村民，對婦女和老粘人的關注不夠。

3.4渴望成立統一組織

我國目前的土地整治項目都是由上級政府參與投資，涉及到村的，一般是由鄉鎮政府或者縣級國土資源部門提出土地整治規劃建議，然后再一級一級自上而下的開展。村集體、農民一般無機會也無力提出。在針對“是否有必要成立土地整治農民組織，讓農民自己決定土地整治事宜”的調查中，87%的被調查農民認為有必要成立土地整治農民組織。如果成立土地整治農民組織，60%的被調查農民選擇愿意參加，36%選擇不愿參加，但可以推選別人。“應該通過何種途徑推選土地整治組織代表”的調查結果顯示，62%的被調查農民選擇通過選舉推選代表，35%選擇自愿參加。由此可見，絕大多數農民希望有自己的組織決定自己的事情，參與土地整治決策、實施、監督等，更方便、真實、充分地反映自己的愿望，保障自己的權益。但只有35%的農民愿意參加組織，這可能與當前農民收入較低、更關注家庭經濟利益有關。

4河北省創新模式

4.1成立土地整治農民組織，完善組織保障

河北省土地整治中心已經著手準備推行建立土地整治農民組織，該組織由當地鄉鎮政府、國土整理行政主管部門、相關業務部門、村委會、普通農民代表構成，主體是項目區農民，國土及相關業務部門作為業務、技術指導。旨在通過進一步培育和完善土地整理項目中的利益相關者，借助投票選拔制度選拔出相關的利益代表，由這些利益代表組成利益團體，參與到土地整治的全過程當中，充分表達利益相關者的利益訴求，通過構建有效地溝通渠道，進一步促進利益表達的有效性和及時性。以有組織的力量形成一定意義上的“壓力集團”，只有把農民集中到一起，聆聽公眾的意見，才能保證農民的利益不受侵害。

4.2建立農民全程參機制

在土地整治項目的決策階段，所有參與土地整治過程的農民在政策允許范圍內集中到一起，由自發組成的農名組織充分發表自身意見。

在土地整治項目的實施階段，參與進來的農民有權知道具體項目的設計方案、進度安排和資金去向等問題，起到真正的工程監工的監督作用。甚至可以把一些技術含量不高的工作分包給農民自己，這種方法既可以提高農民的參與積極性，又可以適當增加農民的外來收入。

在竣工驗收階段，土地整治項目的驗收組是由各個承包單位和本村農民共同分派不同的人員共同租車，從受益者、經營者兩個角度對工程項目進行驗收。

后期管護階段，土地整治農民組織作為直接受益群體，承擔項目區內各單項工程的管護責任；同時，在專業人員技術指導下，建立耕地管護、農田水利設施管護、道路工程管護、農田防護設施管護、村莊內基礎設施管護等相關制度，在制度指導下，落實管護責任。

4.3規劃銜接

新農村建設與土地整治在規劃內容、規劃標準及規劃方法設計等方面都有很大的區別，兩者的協調規劃卻很重要。在項目規劃的安排上，將兩者在用地數量上捆綁，即在土地整治項目規劃中，確定搬遷村莊和安置村莊的位置、規模，掌握新增耕地的數量和分布情況，一個做大，一個做小。村莊內部的規劃和布局交由建設局領導辦公室負責。而在農田溝渠、道路規劃與村莊內部給排水和道路規劃等方面需要統一規劃，密切協調。這樣可以保證國土部門和建設部門發揮優勢，各司其職，各盡其能。

結論：土地整治和新農村建設都是我國現階段針對現實社會經濟中出現問題提出的重大決策。土地整治是一項利民惠民的緊要工程，必須建立農民參與機制，廣泛跳動農民的積極性，撬動新農村建設和土地整治活動之間的聯合機制，優化兩者的運行模式，才能真正實現農村整體生產、生活條件和生態環境改善，從而推動社會主義發展。endprint