農村土地承包經營權確權存在的問題及對策探討

黃華榮

摘要：為進一步促進農村和諧穩定，統籌城鄉共同發展，中央于2013就已經要求用5年時間完成農村土地承包經營權確權頒證工作。但確權工作涉及面廣，情況復雜不易進行。對此，本文分析了確權工作中存在的問題，并探討了相關解決辦法。

關鍵詞：土地承包經營；確權；勘測

一、我國農村土地承包經營權確權現狀

隨著廣大農村經濟的改革和發展，關于土地權益的經濟糾紛也越來越多，土地確權登記工作亟待進行。目前的土地經營承包權確權工作是將農村土地的所有權、承包權、經營權分置，利于土地有序流轉。農村土地確權對促進農村經濟發展，保障農民權益有重要意義。2013年、2014年的中央一號文件都強調了農村土地承包經營權確權登記頒證工作。山東、四川、安徽三省及其他省市的27個縣作為試點地區，截至2015年，開展試點的縣市達到2000個左右，村莊達到20萬，土地面積達2200多萬公頃。但這僅僅占我國數十億畝土地中的一部分，土地確權工作已然任重道遠。

二、目前土地確權所存在的問題及其原因分析

目前我國農村以種植業或養殖業為主要收入來源的大多數是中老年人，文化水平普遍較低；此外，很多農村地區的土地歸屬并沒有明確證書文件，宗地確定較為困難。并且某些地區地形復雜，再加上土地肥力差距等，都為土地承包經營權確權工作帶來很多困難，主要為以下幾個方面：

1、土地調繪與勘測問題。土地面積大小的勘測關系到農民的切身利益，因此勘測時一定要公平精確。很多土地劃分進度遲滯的情況便是因為農民對測量結果不滿意。這就要求基層國土部門工作人員要保證劃分工作的精準公正。但目前很多地區由于經費不足，設備落后，工作人員技術不過關等原因，測量方式與測量工具落后，僅僅用皮尺粗略測量，甚至有些偏遠地區直接用步長測量。

2、農民配合程度不足。大多數農民文化水平不高，對土地確權的重要意義認識不足，甚至認為確權會帶來利益損害。究其原因是當地相關部門宣傳工作與思想工作不到位，在確權工作進行之前沒有做好準備工作。

3、土地糾紛繁多。我國土地承包經營責任制從上世紀80年代開始，土地承包經營權的流轉是大量長期存在的，以廣東省云安縣某鄉鎮為例，土地流轉率高達73%。由于法律意識淡薄，很多土地流轉是私自流轉，沒有合同和登記過程等，再加上歷史遺留問題，確權時土地糾紛繁多，使土地承包經營權確權登記工作開展困難。

4、缺乏相關信息系統與數據庫。由于年限較長，國土部門駐地搬遷等原因，很多地區的土地歸屬缺乏相關證明材料，無案可尋。很多農民無法證明自己的莊稼是長在自己地上的。由于紙質檔案容易丟失，所以在對土地登記造冊的同時，要建立相應的數據庫存儲土地登記信息。

三、針對上述問題的解決途徑

土地測量的精確公正是土地經營承包權確權工作順利進行的基本保障，所以本文首先探討了技術層面上針對土地測量問題的解決辦法，同時也從其他方面對相關問題的解決辦法進行了簡單研究。

1、技術層面

①提高土地勘測人員的素質與技術。勘測人員是確權工作的基礎，為保障確權工作能夠按期進行，基層工作人員必須素質夠高，技術過關，熟悉諸如全站儀等測量儀器的使用，同時也要熟悉測量工作流程。相關部門在必要時可以將勘測工作外包給專業的測繪公司。

②無人機遙感技術與ArcGIS等先進技術與儀器的應用。無人機遙感技術作為航空攝影測量的補充，其靈活性、實時有效性都很適用于土地勘測工作。且其數據準確，精度高，成本低，可以在土地確權時大量使用。當采用實測方式成本過高或者勘測條件較為苛刻時，可以采用圖解法等多種方法組合，與ArcGIS結合，既保證勘測精度又能大大減少勘測成本。

③對勘測數據進行數字化管理。在入村調繪與勘測之前建立相關數據庫，以便在進行勘測時將數據實時存儲在數據庫中，防IUV為造假或篡改數據，保證公平性。建立的數據庫還可以防止檔案丟失，為以后的糾紛提供查詢依據。

2、政策層面

土地確權過程大致可以分為五個階段：組織宣傳培訓、技術資料準備、入村測繪與勘測、村民議事與公示、登記辦證存檔，其中每—個階段都需要相關的政策支持。

①組織宣傳培訓。相關領導小組要制定完善的工作機制和計劃。對各級工作組加強培訓，加大確權政策在村民間的宣傳力度，設立專門的咨詢機構，專門為農民們消除疑慮。同時做好農民的思想工作，調動廣大村民的積極性，主動參與。這是解決農民配合程度不足問題的關鍵所在。

②技術資料準備。針對相關土地證明資料不足等問題，在調繪勘測之前需要大量搜集國土二調資料、農村土地承包信息等原始資料，并對其進行處理，制作勘測工作底圖并編號；對收集到的承包合同、登記簿等進行整理歸類并錄入數據庫。

③調繪與勘測。在領導小組及村民代表等的監督下進行精確測量，選用正確的測量方式和儀器工具，確保勘測結果能夠被村民接受。關于調繪與勘測方面，主要是技術問題，政策上相關部門要保障勘測經費的充足，或者將勘測工作外包給專業的測繪公司。

④村民議事與公示。將勘測結果通過召開村民大會等形式向村民進行周期性公示，以保證確權結果得到村民認可。但很多糾紛常常在這一階段出現，在公示之前要完善矛盾調解處理機制，健全糾紛調解仲裁體系，對爭議區合理劃定，同時要保留仲裁資料。爭議解決后通將成果入庫，完成農村土地承包確權的調查與確認工作。

⑤登記、頒證與存檔。這一階段工作較為簡單，確保工作的準確性即可，不僅要將相關合同契約和證書等進行整理、歸檔，建立檔案體系，還要將勘測時獲得的數據圖紙等存檔，這里所提的存檔是指除了紙質檔案之外，還要完善信息系統與數據庫的建立。

總結：農村土地承包經營權確權工作對促進我國城鄉同步發展意義重大，本文簡單介紹了土地確權現狀，強調我國土地確權工作已然任重道遠。雖然已有大量試點工作，但我國土地確權工作依然存在種種問題，對此本文分析了目前土地確權過程中存在的問題及其原因。針對這些問題，從技術層面和政策層面分別探討了相關的解決辦法，為以后的農村土地承包經營權確權工作提供借鑒。endprint