城鄉建設用地增減掛鉤試點工作政策與實踐解讀

王鵬翔

城鄉建設用地增減掛鉤是基于我國城鎮化、工業化快速推進，保經濟增長、保耕地紅線、保社會穩定壓力加大的特定發展階段和特殊國情才開始實施的一項獨創性政策。開展城鄉建設用地增減掛鉤試點是深化改革土地管理制度的創新性舉措，對有效保護耕地、優化城鄉建設用地布局、促進城鄉統籌發展具有重要意義。

一、增減掛鉤的基本涵義

所謂城鄉建設用地增減掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，達到城鄉用地布局更合理的目標。

二、增減掛鉤的審批運行模式

按照《國土資源部城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》（國土資發[2008]138號）的規定，城鄉建設用地增減掛鉤試點項目以土地利用總體規劃和城鎮建設規劃為統籌，以項目區實施為核心，實行行政轄區和項目區建新拆舊雙層審批、考核和管理。掛鉤項目區可在試點市、縣行政區內設置，實行整體審批制。市級國土資源部門負責對項目區實施規劃審查、報批，督促縣級政府按時完成拆舊地塊復墾及周轉指標歸還工作，組織拆舊地塊復墾項目立項和驗收，下達立項批復和驗收意見。縣級政府是掛鉤試點工作的責任主體，負責掛鉤實施規劃的申報、實施，協調解決項目區實施中出現的問題，組織拆舊地塊復墾初驗等工作，按要求歸還掛鉤周轉指標。縣級國土資源部門負責掛鉤試點工作的日常管理。

三、有關政策解讀

（一）周轉指標的理解。城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標是指開展增減掛鉤工作置換出來的新增的建設用地面積，也就是扣除了安置區之后的建新區的面積。另外，掛鉤周轉指標按年度計劃管理模式進行管理，每年下達周轉計劃指標，周轉計劃指標不能滾動使用。

（二）審批基本程序。1、申報項目。首先申報拆舊還建實施方案，明確歸還指標的期限，由省廳批復后，下達增減掛鉤周轉指標。2、申請使用周轉指標。在掛鉤指標歸還期內，可以先期使用周轉指標的80%。3、拆舊復墾。要求及時實施拆舊復墾工作，歸還周轉指標，對未能按時歸還掛鉤指標的試點縣市，停止下達下一年度掛鉤周轉指標，情節嚴重的，停止試點縣建設用地審批。4、項目驗收。由市國土資源行政管理部門依據相關規定，組織農業、水利、財政、交通、環保、林業等部門及省級專家庫中的專家等共同組成驗收工作小組對項目拆舊區實施情況進行驗收。

（三）資金籌措。城鄉建設用地增減掛鉤工作是一項全面、系統的工程，是實現城鄉統籌發展的平臺，各種惠農政策可以通過掛鉤試點項目的順利推進而發揮更大的惠農益農效益。資金來源主要包括：（1）使用增減掛鉤周轉指標報批新增建設用地應收取的相當于耕地開墾費和新增建設用地有償使用費的價款；（2）使用增減掛鉤周轉指標出讓新增建設用地產生的土地增值部分的收益；（3）城鎮土地出讓平均純收益中用于農業土地開發的資金；（4）各部門配套的涉農項目資金；（5）項目實施企業投入的資金；（6）各縣（市、區）通過掛鉤指標融資或其它方式籌措的資金。

（四）資金使用。通過增減掛鉤置換的建新區用地報批，不需要向省、中央繳納耕地開墾費和新增建設用地有償使用費。開展增減掛鉤工作的資金來源主要是建新區土地增值收益和通過項目的惠農資金。掛鉤指標土地出讓增值收益用于拆舊、復墾和依法補償，剩余資金可用于新村和小城鎮基礎設施、公共設施建設。

（五）可以有效地解決“三大指標”問題。在開展增減掛鉤的工作中，要求建新區、還建區新增的建設用地不得大于拆舊復墾區面積，占用的耕地不得大于復墾整理出來的耕地面積。通過掛鉤試點置換的建設用地，不占年度計劃指標，也不增加規劃期內新增建設用地規模指標。開展掛鉤試點工作可以解決建設用地規模、年度用地計劃和耕地占補平衡三大重要指標制約。

（六）復墾標準。在拆舊區土地復墾過程中，要因地制宜，結合復墾區周邊環境，優先復墾為耕地，但不是必須將拆舊區復墾為耕地，可以復墾為園地等其它農用地，要結合實際情況，靈活處理。復墾的標準由市國土資源局參照有關政策另行規定。最基本要求是要達到耕種的基本條件。

四、開展掛鉤試點的意義

掛鉤試點是一項含金量極高的工作，從一定程度上解決了耕地保護“缺動力”，工業化城鎮化“缺土地”，建設用地“缺計劃”，新農村建設“缺資金”，統籌城鄉發展“缺抓手”等諸多現實難題，尤其是對作為傳統農業大市、經濟欠發達的地區而言，具有極強的現實意義。（1）開展掛鉤試點，破解土地規劃、計劃瓶頸制約，為我當地經濟社會發展拓展新的空間。（2）開展掛鉤試點，加大國土整治力度，有利于增加耕地數量、提高耕地質量。（3）開展掛鉤試點，充分挖掘土地潛力，有利于提高農村土地的節約集約利用水平。（4）開展掛鉤試點，有利于促進社會主義新農村建設和城鄉統籌發展。endprint