國家級新區社會治理的困境及社會工作創新

楊揚　陳曉宇

摘 要 由國務院批準設立，承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區——國家級新區，不僅要搞好經濟建設，更要搞好社會治理與建設。西咸新區作為中西部地區具有代表性的國家級新區，在借鑒上海浦東新區和廣州南沙新區的社會治理成功經驗的同時，更需兼顧地區特色、新區特點，有效融入社會工作理念和方法，主要包括發掘并培育社會資本，促成社會資本有效融入社會治理；利用專業方法化解城鄉公共服務一體化等過程中的各類矛盾，維持社會和諧穩定；抓住新區發展契機，創新社會工作服務新區建設方法，推進經濟社會、多元利益主體協同共治。

關鍵詞 西咸新區 社會治理 社會工作 國家級新區

基金項目：本文受2014年陜西省社科界重大理論與現實問題研究項目資助，項目名稱：西咸一體化進程中社會治理創新問題研究；項目編號2014Z094。

作者簡介：楊揚，咸陽師范學院政治與管理學院講師，研究方向：社區治理、社會工作；陳曉宇，咸陽師范學院政治與管理學院講師，研究方向：社會工作。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.215

國家級新區，是由國務院批準成立，肩負國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能試驗區。新區的設立、規劃及發展都以國家整體發展為綱，由國務院統一規劃審批。國家級新區不僅是國家經濟增長、科技發展的重要陣地，同時也是社會建設與治理的試驗區。

從1992年上海浦東新區成立開始，截止2017年4月，中國設立的國家級新區總數已達19個，目前還不斷有很多城市地區提出建設新區的申請。陜西省西咸新區是在2014年1月由國務院批準設立，至今已走過3個年頭，從現有的發展情況看，產業結構調整、經濟資源優化整合、產業升級、科技革新等仍舊是西咸新區發展的主旋律，國家在轄區內實行的更加開放和優惠的特殊政策以及各項制度改革與創新的探索工作，也基本都偏向經濟維度；同時從已有的研究成果看，新區的社會治理與服務篇目有限，與社會工作更是鮮有交集。

一、新區發展及社會治理的困境探析——西咸兩城論

西咸一體化最開始是在2002年提出的，它被專家認為是陜西經濟發展史上觀念突破、體制創新的里程碑式重大事件。西咸一體化率先破題于2006年9月15日，這一天，西咸之間多年的電話走完“長途”，兩市通過電話并網展開一體化進程。另一重大突破是在2008年開工建設，2013年通車的西安地鐵1號線，東起灞橋區的紡織城站（西安東郊），西至未央區的后衛寨站（西安西郊），后衛寨站臨近咸陽市區，咸陽21路、咸陽13路，咸陽副21路，咸陽副13路，咸陽59路 ，咸陽副59路等6條咸陽公交線路進行跨市接駁，大大方便了兩城居民的相互往來。未來，1號線延伸線（二期）為森林公園站-后衛寨站，與一期工程貫通運營，建成后將成為連通咸陽市區與西安市區的城際地鐵；1號線（三期）為陳楊寨站-森林公園站，建成后將成為貫通西安市中心區與咸陽市中心區的城際地鐵。

電信并網及交通改善意味著兩城居民在時間成本和經濟成本上都有了很大的改觀，同時西咸地區的經濟發展和社會發展受益頗多，但隨之而來的社會治理問題也愈加顯著。西咸新區建設盡管加速了兩城的人口流動，加深了兩地之間的交流，但其雙刃劍效應也在悄然凸顯，新城新區建設中拆遷、規劃與重建、人口流動與遷移、社會治安、環境保護與優化、城鄉一體化、公共服務專業化與均等化及其衍生問題逐步凸顯。比如：產業與城市缺乏合理統一的規劃。經濟（產業）、社會發展與城市總體規劃間缺乏有機聯系與協調；產業園區、商務區和居住區功能分離。再如新城的公共服務資源滿足不了當地需求。現行財政體制使得公共服務不能隨著人口遷移而分散化，導致新城區域公共服務資源供給不足，造成生活不便，運行成本高企，同時也無法支撐新興產業和高端產業的發展等。

西咸新區的發展歷程同我國其他的國家級新區有很多相似之處，比如經濟科技擺在第一位，（2017年4月1日，中國（陜西）自由貿易試驗區正式掛牌）但在經濟快速發展之后，社會問題便會撲面而來，先集中精力做好經濟建設，不斷地修建新產房、發展交通、興辦企業、促進生產發展，而這些背后必然也孕育著相應的社會建設問題。如西咸大道已合并至新區范圍，它既是西咸兩座城連接的主要道路，也是通往陜西自由貿易區的主干道，意義重大。西咸大道道路兩邊的居民區也越來越多，奧林匹克花園、金泰絲路花城小區等，從社會建設和治理的角度看，雨天道路積水、貨車過道空氣污染與噪音污染等不同程度影響著居民的生活福祉。

學者張良廣曾在相關文章中指出，國家級新區建設的關鍵問題就是兩座城市如何融合為一座城市，更重要的是新城與心城如何聯結，“新城重于物質硬件建設，而心城重于人心建設，即更加關注居民的內在感受，應把社會治理與建設放在首位，使城市進入善治的軌道上，而善治的核心就是讓居民的生活變得更美好。”

二、新區社會治理的社會工作創新

“設立國家級新區是我國重要的國家戰略，根據特區現有的資源、區域等優勢，發揮該地區的潛在競爭優勢，從而解決長期以來中國經濟的產業結構問題，提高經濟發展的質量。”這是國家設立新區的重要意圖。盡管如此，經濟著眼點背后都伴隨有相應的社會建設問題，根據目前的新區建設狀況看，都不可避免地在其建設過程中遇到關于產城結合難的問題。

從本質看，產業化和城鎮化以及二者的互動，是一個國家和地區現代化發展的重要基礎。

從發展實踐來看，如果產業化超前于城鎮化，會因城鎮配套設施缺乏，出現住房短缺、交通擁擠、資源短缺、環境污染等問題。反之，則會由于城鎮化缺乏必要的產業支撐，出現產業空心化、就業不足、收入差距擴大和經濟蕭條等問題。

在吸取其他國家級新區發展經驗和教訓的同時，西咸新區重視本區域的歷史文化資源，將建設富有歷史文化特色的現代化城市，建設以人為核心的中國特色新型城鎮化道路為重要發展目標。新型城鎮建設已經將社會建設和人的發展融合進新區發展規劃，這意味著公共資源的提供、產業與城鎮化的融合、新城與心城的聯結都需要更多的專業人士和專業服務。endprint

目前來看，國家級新區的發展似乎與社會工作沒有任何交集，但是當國家級新區開始全方位思考城市發展，尤其要解決城鄉公共服務一體化的時候，瞬間便釋放出許多社會工作可以大顯身手的機遇與空間。

（一）社會工作在社會資本挖掘、培育與整合方面的創新

國家級新區需要培育大量的社會資本，社會資本不僅能夠促進新區的社會建設和新人口的社會流動、社會信任，更加能夠促進經濟與社會的和諧發展。社會工作在挖掘、培育與整合社會資本時：

首先，以社會公平公正為專業追求，盡力消除城鄉二元體制的弊端與不足，為居民提供均等化的基本公共服務。

其次，社會工作關注弱勢群體，關注弱勢群體發展應有的社會資本。在新區重經濟發展的同時，能夠同時為拆遷、失地進城、貧困等各類弱勢群體提供應有的服務與幫助，為其發聲，為其呼吁倡導更多的社會權利，以減少社會矛盾、保障新區的和諧發展。

再次，社會工作應重視新區建設過程中社會組織及資源的整合與利用。社會組織本身就非常注重利用資源進行社會服務和建設，社會工作應當成為各類社會組織的橋梁，為新區建設提供更加精準的社會資源。

（二）社會工作應關注新區建設差異化的工作創新

在推進社會和諧發展、倡導公平正義的前提下，社會工作在新區發展中應強調區別化，這種差異不僅指個體之間的區別，更指地區之間的差異。社會工作應關注新區建設的西咸新區在西安市和咸陽市建成區之間，區域范圍涉及西安、咸陽兩市所轄7縣（區）23個鄉鎮和街道辦事處，城市擴張、農村人口遷移、城市與農村的融合、新興人口的社會融入等都是新區建設存在的實際問題。2017年3月，西咸新區居民與西安市民享受同等戶籍政策待遇，使建設大西安邁出了實質性的新步伐。在這一過程中，社會工作應強調不同地區在經濟、社會等方面的差異性，運用多元化的工作手法幫助新區人口更好更快地融入和適應新的社會生活。

（三）社會工作應創新基本公共服務的提供理念與方式

優質的生活質量與基本公共服務的提供密不可分，而社會工作在提供社會服務方面享有得天獨厚的優勢。王思斌曾將社會工作參與社會治理定義為“服務型治理”，即社會工作主要通過社會服務參與社會治理。在這一點上，廣州南沙區建設的經驗值得借鑒，在南沙區社會工作參與城市治理的過程中，有大量的社會工作者、社會組織和機構投身于社會公共服務的提供，不但以基線服務為工作內容，更重要的是他們已經開始具備協同治理的意識，介入到社區居民議事、社區問題解決、社區理事會運作與鄉村領袖的培育中來，雖然目前并不是十分成熟，但已然對其他國家級新區在社會服務提供方面樹立了很好的榜樣。所有的這些與社會工作在我國東南沿海快速發展有著莫大的關聯。

西咸新區的建設在經濟發面發展快速，社會發展和社會治理方面也應迎頭趕上，這不僅需要國家政府的政策傾斜和資源投入，更加需要社會工作等社會力量強有力的介入與支持。各利益群體都應為新區的建設貢獻自己的力量，為提升新區人社會生活的質量注入新的力量。

參考文獻：

[1]連玉明.大國治理——中國社會治理創新的基層實踐.北京：當代中國出版社.2014.

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[5]張慧鵬.國家級新區建設要注重社會資本培育.中國社會工作.2017（1）.

[6]張良廣.從社會工作視角看國家新區建設.中國社會工作.2017（1）.endprint