被訴行政機關負責人出庭應訴制度的法律解讀及價值分析

摘 要 被訴行政機關負責人出庭應訴制度正式載入新修訂的《行政訴訟法》后，最高人民法院發布了司法解釋及相關通知，國務院辦公廳頒布了相關意見，這就形成了諸多制度規定。本文對此進行了系統的法律解讀，并探討了其價值底蘊。

關鍵詞 行政機關 負責人 出庭應訴 法律解讀 價值分析

基金項目：本文系南充市社會科學研究“十三五”規劃2016年度重點課題（項目編號：NC2016A001）階段性成果。

作者簡介：何洪周，中共南充市委黨校行政與法學教研室主任，副教授，研究方向：法學、政治學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.140

“告官要見官”指在行政訴訟中，行政機關被行政相對人起訴到人民法院，行政機關負責人應當出庭應訴。黨的十八屆四中全會強調要健全行政機關依法出庭應訴制度。2014年11月，我國通過了新修訂的《行政訴訟法》。新的《行政訴訟法》根據黨的十八屆四中全會的要求，對被訴行政機關負責人應當出庭作出了明確規定。從制度層面明確規定、大力推行行政機關負責人出庭應訴，回應了民眾“告官要見官”的期盼，對促進依法行政、化解行政爭議、提高行政審判質效具有重要意義。

一、對被訴行政機關負責人出庭應訴制度進行法律解讀

有關行政訴訟中行政機關負責人出庭應訴的制度規定主要體現在三個方面：一是新修訂的《行政訴訟法》的規定；二是最高人民法院于2015年4月20日頒布的《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》以及？2016年7月28日發布的《關于行政訴訟應訴若干問題的通知》；三是國務院辦公廳于2016年6月27日頒布的《關于加強和改進行政應訴工作的意見》。這三個方面的規定形成了我國被訴行政機關負責人出庭應訴的主要制度規范，筆者現從法律的角度對此進行系統解讀，以便于行政機關和行政官員進行準確理解和嚴格執行。

（一）行政訴訟中，行政機關負責人出庭應訴是一項基本原則，不出庭應訴屬于例外情況

在2015年5月1日新《行政訴訟法》施行后，在行政訴訟中，出庭應訴，成為了行政機關負責人應當履行的一項法定義務，同時也是一項工作職責，行政機關負責人對此不可懈怠，否則就構成違法，就會承擔相應的法律責任。關于出庭應訴的行政機關負責人的人員范圍，制度規定三類人員出庭應訴均符合要求：一是正職負責人，二是副職負責人，三是其他參與分管的負責人。

（二）關于特殊情況的處理，行政機關應當委托相應的工作人員出庭應訴

行政訴訟中，行政機關負責人有確實不能出庭的特殊情況，行政機關應當委托相應的工作人員出庭應訴，前提是有“正當理由。”關于“工作人員”的范圍，最高人民法院發布的《關于行政訴訟應訴若干問題的通知》中已作出明確規定。

（三）行政訴訟中，行政機關負責人出庭應訴的，行政機關可以再委托一至二名訴訟代理人出庭應訴

行政訴訟中，行政機關負責人出庭應訴的同時，行政機關可以再委托一至二名訴訟代理人出庭應訴。此時的訴訟代理人的組成可以是三種情況：一是由行政機關二名工作人員組成，二是由行政機關一名工作人員加上一名律師組成，三是由二名律師組成。

（四）行政訴訟中，不能既沒有行政機關負責人出庭應訴，也沒有相應的工作人員出庭應訴，而僅僅由律師出庭應訴，更不能無一人代表行政機關出庭應訴

行政訴訟中，行政機關負責人有正當理由確實不能出庭的，行政機關應當委托相應的工作人員出庭，不能僅僅委托律師出庭應訴。此種情況，就違反了新修訂的《行政訴訟法》，屬于違法行為。當然，行政訴訟中，行政機關不派任何人代表行政機關出庭應訴，導致法院缺席判決，就更加屬于違法行為。

（五）行政訴訟中，行政機關無人出庭應訴的，將承擔相應的法律責任

新的《行政訴訟法》施行后，出庭應訴成為了行政機關負責人應當履行的一項法定義務，同時也是一項工作職責。被訴行政機關負責人不出庭應訴但沒有正當理由，同時也沒有委托相應的工作人員出庭應訴，也就是無一人代表行政機關出庭應訴，違反了新《行政訴訟法》的規定，就要承擔相應的法律責任，相關責任人員將會受到任免機關或者監察機關的嚴肅處理。

二、被訴行政機關負責人出庭應訴的價值分析

行政訴訟中，行政機關負責人出庭應訴，具有重要的時代價值，主要體現在司法價值、行政價值和社會價值三個方面。

（一）司法價值

1.有助于行政爭議的有效化解。行政訴訟中，行政機關負責人親自出庭，與行政相對人面對面地進行協調溝通，這就為行政爭議得到實質性化解提供了可能，減少了行政相對人的信訪、纏訪，降低了行政相對人的維權成本，節約了有限的司法資源。

2.有助于提升審判質效。新修訂的《行政訴訟法》規定，行政賠償案件、補償案件以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件人民法院可以調解結案。行政負責人親自出庭，在法庭上與行政相對人當面溝通，可以促成調解協議的及時達成 ，這就提高了審判質效。

3.有助于提高司法公信。行政機關負責人出庭應訴，體現了對司法的尊重，體現了行政行為要接受司法監督的強烈信號，同時也讓民眾親眼看見了行政機關和行政相對人在法庭上是處于平等的法律地位，親眼看見了法官對行政行為的公正審查和嚴格判定，這就增強了民眾通過行政訴訟維護自身合法權益的信心，從而提升了司法的公信力。

（二）行政價值

1.有助于增強依法行政的觀念和能力。一次行政訴訟的庭審活動，對行政機關負責人來說，就是一場生動的法治教育課，通過庭審，有利于提升其依法行政、嚴格規范公正文明執法的法治觀念。另外，在訴訟過程中，行政機關負責人能夠直觀地了解本單位行政執法的狀況及存在的問題，便于在以后的工作中有針對性地改進管理方式、規范執法行為，從而提升依法行政的能力和水平。endprint

2.有助于加強對行政權力的監督和制約。行政訴訟有利于司法機關監督制約行政權力規范運行。關于被訴行政行為的合法性，人民法院有權進行審查，還有權對一些特殊案件行政行為的合理性進行依法審查，這樣就實現了實現了對行政權力、行政行為進行有效監督的目的。

3.有助于樹立責任政府的良好形象。法治政府的一個重要指標就是責任政府，行政機關負責人親自參加行政訴訟，代表的是行政行為勇于接受司法審查的勇氣，如果行政行為違法或不當，行政機關能聞過即改，這樣就體現了政府負責任的態度，當然就能樹立責任政府的良好形象。

（三）社會價值

1.有助于提升行政官員的法治思維和依法行政的能力。提高行政官員的法治思維和依法行政的能力是黨的十八大報告的明確要求。從制度層面促使行政機關負責人在莊嚴的法庭上與行政相對人面對面地展開質證、認證，使其重新認識行政行為的合法性、合理性，這種學法的針對性更強、也更有實效，能促使行政機關負責人認識到自身的不足，從而提高其學法、知法、懂法、用法的積極性、主動性。

2.有助于提高民眾的法律意識和法治素養。行政機關負責人在莊嚴的法庭上，闡明重大行政行為、重大公共決策的科學依據和法律依據，有助于行政相對人和民眾更加理解、更加支持政府作出重大的公共決策，從而推進依法行政。民眾支持政府依法行政的過程，同時也是民眾法律意識和法治素養提升的過程。

3.有助于彌合官民裂痕，形成社會共識。行政訴訟中，如果被訴行政機關負責人不出庭應訴，行政相對人就難免對“訴權平等”、“程序公正”的訴訟理念產生懷疑，民眾對行政機關作出行政行為的困惑和不滿就無法真正消除。所以，推行行政機關負責人出庭應訴制度，真正體現了“官”與“民”在行政訴訟中的平等地位，通過行政機關在法庭上對公共決策和行政行為的耐心解釋和說明，不僅能夠有效消除行政相對人心中的困惑與不滿，而且還能顯示行政機關作出相應行政行為的真正初衷和目的，進而彌合官民裂痕、凝練社會共識。

參考文獻：

[1]焦克.關于行政機關負責人出庭應訴制度的思考.江南論壇.2016（1）.

[2]龐忠.關于被訴行政機關負責人出庭應訴情況的調研報告——以新行政訴訟法第三條第三款的實施為背景.玉林市中級人民法院網.2015-12-09.endprint