排污超標預警法律保障機制創新研究

包文輝　李鳳　曾瑩

摘 要 環境問題近年來引發了國內國際的廣泛討論，在我國的環境污染問題也是亟待解決。發展和完善企業排污自我監測制度可以為環境保護提供有力助力，完善企業排污自我監測制度，就必須建立完善排污超標預警機制。本文主要從企業排污超標預警制度的現狀和困境入手，從法律制度方面提出建議，致力于建立排污超標預警法律保障機制創新模式。

關鍵詞 企業排污 超標預警 法律保障

作者簡介：包文輝、李鳳、曾瑩，西南石油大學學生。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.138

一、 排污超標預警制度概述

排污超標預警制度是指為能迅速高效有序地開展環境保護工作，及時制止重大環境污染的繼續發生，最大限度地降低對環境的污染，在企業排放污染物達到或者超過法定的排污標準時，自動監測系統立即反饋至環境監測局在線網絡，由智能系統和人工系統按標準綜合分析評定預警級別，最后由相應的環保部門正式發布并采取預警應對措施的環保制度。其技術核心是污染源在線監控與預警系統。排污超標預警制度對于推動我國開展環境保護工作，預防突發環境污染事件，促進環境保護和生態轉型，控制污染物總量，規制企業超標排污具有重要意義。

二、我國排污超標預警制度相關立法現狀及困境

（一）我國排污超標預警制度相關立法現狀

我國排污超標預警制度肇端于2000年3月20日公布并開始實施的《中華人民共和國水污染防治法實施細則》。國務院頒布的《污染源自動監控管理辦法》、《環境監測管理辦法》等全國范圍內有關環境自動監測的行政法規的正在穩步推進。而地方法規中具有代表性的是2016年9月紹興市頒布的《紹興市污染源自動監控預警處理辦法（試行）》，該文件共28條，涉及了企業、政府等關于企業排污超標及預警的權利和義務，是近年來比較完善的有關排污超標預警制度方面的規定。

總體來說，我國排污超標預警制度的立法網絡正在不斷建立完善，從無到有，由少到多，至今已取得如下三大進步：一是全國范圍的企業排污自動監測系統大面積建立。我國已有388個以上的城市實現了實時監測企業排污，已建成超過324個省級、地市級監控中心，2016年已實現了對85.5%以上的國控重點污染企業的自動監控。二是我國已將在線數據作為環境執法的處罰依據。三是超標排放實行按日連罰。

（二）我國排污超標預警制度的困境

首先，排污超標預警制度缺乏完善的法律保障機制。目前雖有《環境監測辦法》等環保規章要求企業對自身排污狀況進行監測，但條文分散籠統，對于違規處罰沒有明確規定，環保部門也未開展專門執法檢查。而正式修訂后的《環保法》第47條要求“縣級以上人民政府應當建立環境污染公共監測預警機制，組織制定預警方案”，此項規定雖為排污超標預警制度提供了一定的法律依據，但該規定后卻并沒有再出臺相應的具體執行配套制度。

其次，排污超標預警制度在區域、行業方面不平衡。2012年，環保部曾對全國31個區域開展了污染源自行監測能力調查。該調查顯示在區域上，東、中、西部地區企業自行監測開展率分別為72%、62%、64%；參與調查的15個主要行業中，紡織、化工行業開展自行監測的比例較高，占80%以上?？梢?，排污超標預警在我國區域行業等方面發展失衡。

此外，排污超標預警監測數據屢遭作假。2014年5月，國務院下發《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）》，對地方政府的空氣質量改善目標完成情況和大氣污染防治重點任務完成情況進行考核，一些人便開始了數據造假。2015年，全國共發現2658家污染源自動監控設施存在不正常運行、弄虛作假等問題。

三、對于排污超標預警制度的完善建議

（一）建立企業排污超標預警分級模式

首先，按照企業排污超標的時間、內容、發展態勢等綜合情況進行預警分析，將之劃分四級處理，即四級預警-可能超標、三級預警-即將超標、二級預警-已經超標、一級預警-嚴重超標。其次，將預警級別數據化，輸入到企業自動監測設備，建立在線大數據網絡，由智能系統和人工系統綜合分析評定。最后，由相應環境保護主管部門正式發布。排污超標預警處理工作結束后，有關環保部門應當立即組織工作人員評估事件造成的環境影響和損失，并及時將評估結果向社會公布。此外，環保局還應當建立觸級檔案，記錄各企業觸及預警級別的情況，做好數據分析。

預警分級模式需要法律給以保障，建立獨立和統一的環境監管體系，將排污超標預警分級模式法定化?？梢杂蓢鴦赵撼雠_專門的行政法規，建立全國范圍內統一的排污超標預警分級制度；或者先選定區域，由地方立法機關制定相關地方性法規，地方區域試行預警分級制度，再行改進和推廣。

（二）建立企業排污超標預警分級應對模式

首先，企業事業單位應當按照國家有關規定制定預警分級應對預案并報環境保護主管部門及有關部門備案。企業是排污超標預警的重要主體，應當承擔環境責任。要真正達到“預警”的目的，就要明確要求企業轉變發展觀念，調動企業積極性，把最先的環境應對權交到企業手中，要求其做好排污超標預警報告。其次，環保局應審查企業制定的排污超標預警分級應對方案，并處理違反相關規定的企業，根據其上報的應對方案的實行情況，按照級別處罰。此外，由國家出資建立環保專項科研基金，環保組織可以申請環保技術和方案資助，使排污超標預警的分級應對分析實現自動化、智能化和低成本化。

企業排污超標預警分級應對模式的建立完善也離不開相關法律法規的建立完善。如《紹興市污染源自動監控預警處理辦法（試行）》，其中關于預警指標認定、政府對企業的預警警示和查處等都是值得借鑒的。

（三）建立企業排污超標預警監督模式

由環保部、企業以及社會公眾舉行三方會談，建立專門的超標排污預警監督委員會，共同制定完整的企業排污超標預警監督方案、明確預警監督內容。按比例選舉委員會成員，設常任監督理事會，管理日常事務，并負責監督人員的相關培訓，將人工監督和自動監測相結合，定期舉行會議，討論監督方案，提議環境法案。endprint

完善企業排污超標預警信息公開模式，除政府官網可供查詢外，各企業的自動監測系統是否開啟以及監測內容、監測記錄和對應的預警分級標準等，也應通過時事報紙向公眾進行信息公開。此外，環保相關部門可以設計專門的APP以供公眾查詢，也可以與民間環保組織合作組成預警監督志愿者隊伍。

企業排污超標預警監督模式在法律上可以體現為監督權的充實，具體表現是環境監督管理權和環保監督權，《環境保護法》第二章和第五章有部分規定，但并不完善。要保障企業排污超標預警監督模式的運行還需要法律明確規定三方會談機制和完善信息公開模式，繼續環保擴權，提高公眾參與。

（四）排污超標預警違法處罰模式

趨利避害是企業本性，要有效控制企業排污就必須提高企業環境違法的成本，防止企業守法成本大于違法成本。對于排污超標預警違法行為的處罰，可以構建分級處罰模式，即：企業觸發“四級預警-可能超標”時，相應環保部門進行提示通知，企業據此采取措施；觸發“三級預警-即將超標”時，相應環保部門進行警告和現場檢查；觸發“二級預警-已經超標”時，相應環保部門對其進行限制生產和罰款，罰款數額按其違法所得和守法花費的差額為標準計算；觸發“一級預警-嚴重超標”時，相應環保部門可以關閉其排污閥門或者啟動按日連罰。同時，建立對應的綜合處罰模式：一個年度內，同一企業三次以上觸發三、四級排污預警的，對應的環境保護主管部門應將其具體信息納入企業環境信用記錄并向社會公布；兩次以上觸發二級排污預警的，停產整治；兩次以上觸發一級排污預警的，停業關閉，并將之納入企業違法排污黑名單，失信企業將在政府采購、投資貸款等方面受到嚴格限制。此外，企業私自篡改環境監測數據逃避法律、欺騙公眾的，應當從嚴、從重處罰，情節惡劣，后果嚴重的，依法進行刑事追究。當然，若企業主動承擔環境責任，積極參與環境保護，為國家環保工作做出一定貢獻的，政府可以給予優惠，如稅收減免、融資便利、環境信用表揚等。

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