生態文明建設若干戰略問題研究

“生態文明建設若干戰略問題研究（二期）”綜合組

綜合研究

生態文明建設若干戰略問題研究

“生態文明建設若干戰略問題研究（二期）”綜合組

為全面深刻地研究我國生態文明建設的狀況，圍繞黨和國家對生態文明建設的新要求，本文從綠色環境、綠色生產、綠色生活、綠色治理四個方面對全國337個地級及以上城市的生態文明狀況進行評估，結果表明我國生態文明發展整體水平不容樂觀；針對資源環境承載力與經濟社會發展布局、固體廢物分類資源化利用、農業發展方式轉變與美麗鄉村建設三個重點領域，進行了深入分析，提出了相應的發展戰略與任務，可為國家生態文明建設的宏觀決策提供支撐。

生態文明；發展狀況評估；資源環境承載力；資源化利用；農業發展方式；戰略

我國在經濟社會發展取得巨大成就的同時，資源環境問題開始集中顯現[1]。黨和國家審時度勢，創造性地做出推進生態文明建設的戰略決策，把生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總體布局，生態文明建設已成為全黨和全國人民共同的行動綱領并取得重大進展[2,3]，得到國際社會的高度關注與廣泛接受。當前，我國正處于第一個百年目標沖刺階段與向第二個百年目標邁進的重要節點，堅持綠色發展，實現生態資產與經濟發展協同增長，開創社會主義生態文明新時代是我國實現百年目標的必由之路[4,5]。中國工程院于2015年啟動了“生態文明建設若干戰略問題研究（二期）”重大咨詢項目，在構建國家生態文明建設指標體系并對我國生態文明發展水平進行綜合評估的基礎上，對我國環境承載力與經濟社會發展戰略布局、固體廢物分類資源化利用、農業發展方式轉變與美麗鄉村建設等生態文明建設領域的重大戰略問題進行了深入研究并提出了相關的政策建議。

一、生態文明發展水平評估

為全面客觀地反映和描述我國生態文明發展水平，評估我國生態文明建設成效，綜合衡量生態文明各領域協調程度，結合我國生態文明建設的總體目標，構建包含綠色環境、綠色生產、綠色生活、綠色治理四個領域的指標體系[6,7]，采用雙基準目標漸進法賦分[8]，以2014年為評估年，以全國337個地級及以上城市（不含香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣省及三沙市）為單元，以《中國環境統計年鑒2015》和《國民經濟和社會發展統計公報2015》作為主要數據來源[9,10]，根據各地級及以上城市的主體功能定位，從國家、省、市三個層次開展評價，根據得分情況將評估結果由高到低劃分為A、B、C、D、E五個等級。

經評估，我國生態文明發展水平綜合平均得分為59.73，屬于D級水平，在31個省、市、自治區中，生態文明發展水平沒有達到A級的地區，達到B級的僅有浙江省和廣東省兩個地區，福建省、海南省等14個省區達到C級，江蘇省、內蒙古自治區等14個省區屬于D級，甘肅省的生態文明發展水平為E級，排名最后（見表1）。2014年占我國國土面積70%以上的地區生態文明發展水平未達及格水平（D級、E級）。這一結果表明，我國生態文明發展水平總體較低，與國家預期目標及國際水平還有一定差距。

在空間分布上，我國東南沿海地區的生態文明發展水平整體略高于中西部地區。其中，東南沿海地區以經濟效益與綠色治理水平優勢明顯，而西北地區則表現出生態強經濟弱的格局；在各類主體功能區中，優化發展區整體生態文明發展水平較高，而農產品主產區的發展水平最低。在領域層中，綠色生活得分較高，綠色生產分值最低；在指標體系的目標層中，城鎮人居指數、環境質量指數和污染治理指數總體評價結果較高，但污染排放指數、建設績效指數和資源效率指數得分較低，說明雖然我國整體經濟社會成果顯著，在經濟生活方面具有了一定基礎，部分一線城市已經達到國際中高收入或高收入國家水平，但是在生態環境保護、工業污染控制、產業優化、資源高效利用等領域以及農業主產區生態文明建設等方面需進一步加強。

二、生態文明建設重點領域的戰略任務

（一）資源環境承載力與經濟社會發展布局戰略

1．產業與能源結構布局

在產業與能源結構布局方面需重點整治高能耗重污染低效益產業，嚴控高污染、高耗能、高耗水行業的新增產能，淘汰鋼鐵、水泥、平板玻璃等行業的落后產能；強化產業調整和特別污染排放限值管理，運用行業排放標準推進產業技術進步和綠色化水平；綜合考慮水資源承載力和水資源效率進行農業布局；加強西部地區水資源和水系統建設，保障西部地區的煤炭產能；推進西北煤炭產業的科學開發，發展綠色開采技術，堅持量水而行，環保優先的原則發展煤化工產業；降低區域煤炭總量，實施煤炭消費等量替代，嚴格控制煤炭利用中的污染物排放限值。

表1 2014年省級行政區生態文明發展水平等級分布及評估結果

2. 重點區域產業發展布局

京津冀地區產業發展應將環境容量約束作為產業布局的主控因素，改善能源消費結構，減少大氣和地表水污染及地表水資源的索取量，構建北京科技研發、天津先進制造業、河北材料裝備物流的產業格局。一是基于大氣環境容量約束，對鋼鐵、水泥、玻璃以及非金屬等產業采取“促減控整”措施，改善工藝技術，盡快降低產能；二是基于地表水環境容量約束，將不協調的印染紡織、皮革和造紙等產業采取關閉轉移政策；三是基于水資源承載力約束，實現水資源與經濟的可持續發展。

西北五省（自治區）及內蒙古自治區，要堅持以發展循環經濟調結構，以水資源承載能力控規模，引導資源型產業合理布局、有序發展[11]。一是大力發展循環經濟產業體系，依托特色資源、能源優勢和現代先進生產技術裝備，著力培育一批以資源開發、加工、轉化為一體的循環型工業園區和生態型工業園區。二是加快傳統特色工業現代化進程，全面推進石油化工、冶金、煤化工等特色產業的技術升級，嚴格落實行業和環保準入條件，淘汰落后產能。三是促進能源資源綜合加工產業優化布局，在環境容量超載區域對化工、食品和造紙等產業采取整個行業關閉或轉移的政策；在還有剩余環境容量的區域，對金屬冶煉和石油化工行業采取行業化清潔生產改造、污水處理工藝改進等措施。加快在重點生態保護區發展符合主體功能規劃的經濟產業。四是加強農業節水，加速現代農牧業和特色農業的發展。大力發展設施農業、現代節水灌溉技術，積極推動建設一批高效節水型現代農牧業示范區和種植、養植、制種基地，引導農牧產品加工業按園區模式布局、精深加工發展，扶持特色農牧業服務體系基礎設施建設，構建信息服務、科技支撐、產業園區及加工品外銷平臺。

（二）固體廢物分類資源化利用

1．固體廢物資源化利用的戰略方針

以資源的全生命周期管理為主線，構建環境影響最小、資源效率最大、經濟成本最優的“資源-廢物-資源”的綜合管理系統。實現政府宏觀引導與市場資源配置相協調，合理分配資源化利用過程相關方責權利的多方效益共享共贏的長效機制，培育產業市場內生動力。源頭減量和精細分類是當前和今后一段時期必須聚焦發力的關鍵。

源頭減量：實行科學的處置限制措施，逐步降低金屬礦產資源開采強度、限制非金屬礦產資源開采活動，推進生態設計、綠色供應鏈建設，促進傳統工業全產業鏈綠色轉型，從源頭減少固體廢物產生量和提高資源化利用量。限制可資源化、能源化利用的固體廢物進入填埋、焚燒等最終處置，倒逼固體廢物資源化。

精細分類：統籌資源供給能力和戰略需求，對固體廢物按資源稟賦情況實施精細分類管理，優先提取鐵、十種有色金屬等對經濟發展有支撐性作用的戰略資源，對含有重要戰略資源的固體廢物實施戰略儲備，著力提高再生資源的回收能力，逐步提高固體廢物對非金屬礦產資源、能源的替代比例。積極參與國際資源循環，充分利用國際優質的進口礦產資源和再生資源。

2. 固體廢物資源化利用的戰略部署

優化制度體系與市場機制，促進資源閉環循環。整合和完善固體廢物資源化法制體系，形成有利于資源化產業發展的外部政策環境；強化和細化廢物產生者在廢物減量化、資源化、無害化方面的法律責任和義務；從全生命周期考慮，對有毒有害物質實施全生命周期過程控制，將固體廢物的污染控制、資源化利用要求前置于產生源頭及全過程。

優化財稅激勵機制，培育資源化產品發展的內生動力。將資源環境效益內部化，強化資源稅、環境稅對固體廢物源頭減量和可利用固體廢物焚燒、填埋處置的約束作用，促進精細分類和充分資源化。擴大固體廢物綜合利用產品稅收優惠、綠色采購、產品限制淘汰、政府補貼等的覆蓋范圍，建立靈活的資源化利用和無害化處置價格調節機制，提高可利用廢物的處置成本，建立“誰利用、誰受益”“誰回收、誰受益”的市場環境。

健全技術標準體系，引領和促進資源化產業健康發展。建立健全資源化利用過程污染控制標準體系、綜合利用產品質量控制標準體系，推動綜合利用產品順利進入消費市場；建立工業副產品鑒別標準及質量標準體系，從產生源頭控制固體廢物的品質，促進可利用固體廢物充分資源化；建立重點行業產品生態設計標準、綠色供應鏈建設標準；建立重點工業裝備再制造技術規范及再制造產品標準體系。

（三）農業發展方式轉變與美麗鄉村建設

1．美麗鄉村建設的戰略任務

按照“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，轉變農業發展方式，全面推進現代農業、生態文明建設和農村社會管理。加快落實主體功能區規劃，健全全國農業空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，形成合理的農、林、牧用地結構；深入開展農村環境綜合整治，推進農村垃圾、污水處理和土壤修復，解決農村生態環境污染問題，改善農村人居環境；加強農業生產和農村新興產業培育，優化調整種養業結構，大力推廣農牧結合、種養結合的生態循環技術和生產模式；發展標準高、融合深、鏈條長、質量好、方式新的精致農業，走資源節約型、環境友好型農業發展之路；傳承生態文化，培育文明新風，教育和引導農民養成健康、低碳、環保的現代生產生活方式，建設形成“生態宜居、生產高效、生活美好、人文和諧”的美麗鄉村。

2. 轉變種植業發展方式

貫穿“五大”發展理念，轉變種植業發展方式，在穩步提升糧食綜合生產能力的前提下，以提高農產品質量安全、效益為突破口，以資源節約、環境友好為基本要求，以促進農業增效、農民增收為根本任務，面向國內外市場，依靠科技進步和機制創新，實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”，推進種植業供給側結構性改革，實現區域化布局、專業化生產，促進糧經飼統籌、農牧漁結合、種養加一體、一二三產業深度融合發展，按照“一控、兩減、三基本”的要求，加強農業生態環境保護與治理，推進清潔種植、綠色種植、循環種植，適度調整種植制度，提升種植效益、農產品質量和市場競爭力，促進種植業持續穩定發展。

3.畜牧業發展方式轉變

按照高產、優質、高效、生態、安全的要求，始終堅持轉變畜牧業發展方式“一條主線”，緊緊圍繞“保供給、保安全、保生態”三大任務，持續推進畜禽標準化規模養殖，大力推進種養結合的綠色循環發展，穩步擴大“糧改飼”試點，促進草食畜牧業增收增綠協調發展；加強飼料和畜產品質量安全保障，不斷增強畜牧業綜合生產能力和可持續發展能力，實現畜牧業發展現代化；創新推動畜牧業一二三產業融合發展，增加農牧民收入，努力實現畜禽養殖業與美麗鄉村建設互促互帶和諧發展。

4．適應村鎮美化建設的鄉村土地規劃

構筑村鎮建設新格局，打造“四位一體”國土新空間，推進形成中國特色的“城市、村鎮、農業、生態”四位一體國土空間新格局。創新耕地保護制度改革。確立耕地全要素保護機制，保證耕地數量和質量，實現耕地產能穩定提升；完善耕地占補平衡制度，建立有利于增加耕地、改善耕地質量、提升耕地產能的經濟激勵與投入的長效機制；完善土地流轉保障體系，促進土地流轉模式創新，依法、自愿、有償的流轉，實現農地資源合理配置。構建鄉村綠色基礎設施循環網絡及生態化建設體系, 建立完整的鄉村綠色基礎設施規劃生命支撐網絡。統籌布局基礎設施建設，健全長效投入保障機制。

三、結語

生態文明建設是我國社會主義初級階段的奮斗目標與旗幟，這一發展模式可為世界三分之二的國家提供綠色發展的中國智慧與方案。“生態文明建設若干戰略問題研究（二期）”項目跟蹤國家生態文明建設的最新進展，聚焦我國生態文明建設進程中面臨的重大資源環境等瓶頸問題，科學評估我國生態文明的發展水平，分析發展不平衡的原因；以資源與生態環境承載力為底線，提出重點地區產業結構調整和發展循環經濟的途徑與戰略任務；提出支撐“三農”綠色發展和美麗鄉村建設的政策建議。

（1）基于資源環境承載能力優化產業發展布局，強化京津冀、西北五省（自治區）及內蒙古自治區的資源環境承載力約束。整治高污染、高耗能、高耗水企業，嚴控新增產能；強化產業調整和特別污染物排放限值管理，運用行業排放標準推進產業技術進步；綜合考慮水資源承載力和水資源效率進行農業布局。

（2）以“無廢國家”為目標，促進資源充分循環。將固體廢物資源化利用上升到國家戰略高度，推動資源產出率、資源循環利用率等作為重要戰略性量化指標；構建綠色消費模式，促進“城市礦山”開發；推動生態農業生產模式，促進鄉村廢物資源化；加快工業發展綠色轉型，提高資源利用效率。

（3）轉變農業發展方式，建設美麗鄉村。通過延伸農業產業鏈，構建一二三產業深度融合經營體系；探索新型高效生態農業，推進種養結合、農牧融合；提高村莊規劃水平，加強宅基地和農村集體建設用地的規劃管理，為未來發展留出空間；開展一批重點示范建設工程，推進美麗鄉村建設。

[1] “生態文明建設若干戰略研究”綜合組.生態文明建設若干戰略研究 [J]. 中國工程科學, 2015,17(8): 1-7.The Comprehensive Research Group for Research on Several Strategic Issues on Eco-Civilization Construction. Research on several strategic issues on eco-civilization construction [J]. Strategic Study of CAE, 2015, 17(8): 1-7.

[2] 杜祥琬, 溫宗國, 王寧, 等. 生態文明建設的時代背景與重大意義 [J].中國工程科學, 2015, 17 (8): 8-15.Du X W，Wen Z G,Wang N,et al. The backdrop and significance of ecological civilization construction [J]. Strategic Study of CAE,2015, 17(8): 8-15.

[3] 傅志寰, 宋忠奎, 陳小寰, 等. 我國工業綠色發展戰略研究 [J].中國工程科學, 2015, 17(8): 16-22.Fu Z H, Song Z K, Chen X H, et al. Study on green development strategies for the industry in China [J]. Strategic Study of CAE,2015, 17(8): 16-22.

[4] 郝吉明, 萬本太, 侯立安, 等. 新時期國家環境保護戰略研究 [J].中國工程科學, 2015, 17(8): 30-38.Hao J M, Wan B T, Hou L A, et al. Research on environment protection strategy in new era [J]. Strategic Study of CAE, 2015,17(8): 30-38.

[5] 孟偉, 舒儉民, 張林波,等. “十三五”生態文明建設的目標與重點任務 [J].中國工程科學, 2015, 17(8): 39-45 Meng W, Shu J M, Zhang L B, et al. Study on the goals and key tasks of eco-civilization construction in the 13th five-year plan period [J]. Strategic Study of CAE, 2015, 17(8): 39-45.

[6] 中華人民共和國環境保護部.生態環境狀況評價技術規范 [M].北京: 中國環境出版社, 2015.Ministry of Environmental Protection of the PRC. Technical regulations of ecological environment assessment [M]. Beijing: China Environmental Press, 2015.

[7] 胡永宏, 賀思輝. 綜合評估方法 [M]. 北京: 科學出版社, 2000.Hu Y H, He S H. Comprehensive assessment method [M]. Beijing:China Science Publishing & Media Ltd., 2000.

[8] 北京師范大學經濟與資源管理研究院, 西南財經大學發展研究院, 國家統計局中國經濟景氣監測中心. 2014中國綠色發展指數報告：區域比較 [M].北京：科學出版社，2014.Beijing Normal University, Southwestern University of Finance and Economics, National Bureau of Statistics China Economic Prosperity Monitoring Center. China green development index report: Regional comparison [M]. Beijing: China Science Publishing & Media Ltd., 2014.

[9] 中華人民共和國國家統計局, 環境保護部. 中國環境統計年鑒2015 [M]. 北京:中國統計出版社, 2015.National Bureau of Statistics of the PRC, Ministry of Environmental Protection of the PRC. China statistical yearbook on environment 2015 [M]. Beijing: China Statistics Press, 2015.

[10] 中華人民共和國國家統計局, 國民經濟和社會發展統計公報2015 [R].北京: 國家統計局, 2015.National Bureau of Statistics of the PRC. Statistical of the national economic and social development 2015 [R]. Beijing: National Bureau of Statistics of the PRC, 2015.

[11] 舒儉民, 李彥武, 李小敏. 西北（甘青新）重點區域和行業發展戰略環境評價研究 [M].北京: 中國環境出版社, 2016.Shu J M, Li Y W, Li X M. Strategic environmental assessment of key regions and industrial development in northwest (Gansu Province, Qinghai Province and Xinjiang Uygur Autonomous Region)[M]. Beijng: China Environmental Press, 2016.

Research on Several Strategic Issues on Eco-Civilization Construction

The Comprehensive Research Group for Research on Several Strategic Issues on Eco-Civilization Construction

In order to comprehensively and deeply study the status of eco-civilization construction in China and, at the same time,meet the new requirements of the party and the state for eco-civilization construction from the perspective of the four aspects of green environment, green production, green living, and green governance, this paper evaluates the eco-civilization status of 337 cities at prefecture level and above. The results show that the overall level of eco-civilization development in China is not heartening.Focusing on three research areas, including the carrying capacity of resources and environment and the layout of economic and social development, the classification and utilization of solid waste, and the transformation of agricultural development modes and construction of beautiful countryside, this paper performs a thorough analysis and then puts forward corresponding strategies and tasks.This research provides countermeasures and strategic suggestions for macro decision-making in eco-civilization construction at the national level.

ecological civilization; development status evaluation; resources and environmental carrying capacity; resource utilization;agricultural development mode; strategy

X22

A

2017-08-15；

2017-08-20

聯系人：李岱青，E-mail: lidq@craes.org.cn

中國工程院咨詢項目“生態文明建設若干戰略問題研究(二期)”(2015-ZD-16)

本刊網址：www.enginsci.cn

DOI 10.15302/J-SSCAE-2017.04.001