淺談新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃創(chuàng)新

劉洪光

摘要：新時期、新常態(tài)背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃要探索基于人本思想的城鄉(xiāng)規(guī)劃理念創(chuàng)新，開展大數(shù)據(jù)支撐下的城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)適應(yīng)現(xiàn)代化要求的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制創(chuàng)新，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，促進(jìn)城市經(jīng)濟、社會環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，走出一條中國特色的城市發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；創(chuàng)新；規(guī)劃理念；規(guī)劃管理；大數(shù)據(jù)

城鄉(xiāng)規(guī)劃是統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局，合理利用自然資源，保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境，保障城鄉(xiāng)健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基本依據(jù)，是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各個領(lǐng)域。改革開放以來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國進(jìn)入加速城市化的時期，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，人居環(huán)境得到了較大的改善，城鄉(xiāng)規(guī)劃在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中發(fā)揮了巨大作用。發(fā)展過程中，城市發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃也暴露出不少問題。當(dāng)前，我國正處在改革發(fā)展的新階段，經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，在新時期、新常態(tài)背景下，只有科學(xué)的規(guī)劃，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。要在城鄉(xiāng)規(guī)劃理念、城鄉(xiāng)規(guī)劃新技術(shù)應(yīng)用和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制等方面不斷創(chuàng)新，切實加強和改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作方法，才能增強城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性、實效性、指導(dǎo)性，更好地發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，為人民群眾營造良好的城鄉(xiāng)人居環(huán)境。

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃理念的創(chuàng)新

理念影響思路，思路決定出路，中國特色的城市發(fā)展之路，當(dāng)從規(guī)劃理念的創(chuàng)新開始。以人為本，人與自然和諧相融，建設(shè)生態(tài)型城市，是城鄉(xiāng)規(guī)劃理念創(chuàng)新的根本出發(fā)點。以人為本是城鄉(xiāng)規(guī)劃中使用頻率最高的一個詞，不能只是一句口號。人是社會的主體，各級各類城鄉(xiāng)規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)以人為核心，要遵循讓人們生活的更美好這個理念，以能否提高公眾的幸福指數(shù)來評價規(guī)劃的優(yōu)劣。《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中要求：牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，依法規(guī)劃、建設(shè)和管理城市，貫徹“適用、經(jīng)濟、綠色、美觀”的建筑方針，著力轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，著力塑造城市特色風(fēng)貌，著力提升城市環(huán)境質(zhì)量，著力創(chuàng)新城市管理服務(wù)，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。意見充分體現(xiàn)了通過改革創(chuàng)新來實現(xiàn)綠色發(fā)展的人本思想，給城鄉(xiāng)規(guī)劃的創(chuàng)新指明了方向。

城市總體規(guī)劃要充分體現(xiàn)戰(zhàn)略性、前瞻性，應(yīng)逐步由“技術(shù)性”向“政策性”轉(zhuǎn)變，從有形的空間實體規(guī)劃轉(zhuǎn)向公共政策的制定。規(guī)劃在于以空間為導(dǎo)向，實現(xiàn)城市資源的全面空間統(tǒng)籌，規(guī)劃的剛性控制和彈性空間要適當(dāng)，要實現(xiàn)近期、遠(yuǎn)期規(guī)劃期內(nèi)空間發(fā)展規(guī)模的均衡控制。城市空間布局應(yīng)當(dāng)變革傳統(tǒng)的空間布局模式，尊重自然，融合山水格局，貫徹綠色交通理念，利于構(gòu)建城市快速交通體系，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美的山水園林城市和便捷綠色低碳的生態(tài)化城市。要體現(xiàn)大數(shù)據(jù)及互聯(lián)網(wǎng)+時代電子商務(wù)發(fā)展帶來生活方式的變化，建設(shè)和諧創(chuàng)新的智慧城市。要實現(xiàn)“地方主抓，部門放權(quán)”，加強“多規(guī)合一”體制機制探索創(chuàng)新，破解制約城市發(fā)展的難題，把“多規(guī)合一”落到實處，把規(guī)劃作為各專業(yè)部門分工協(xié)作共同執(zhí)行的一張藍(lán)圖，形成城市發(fā)展的合力，建設(shè)集約高效的現(xiàn)代化城市。

城市設(shè)計對于提升城市品質(zhì)能夠發(fā)揮重大作用，從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃，從宏觀層面到微觀層面，應(yīng)當(dāng)融合城市設(shè)計理念。克服一些城市存在的貪大、求洋，特色和文化缺失的現(xiàn)狀，加強對城市空間、風(fēng)貌、文脈等內(nèi)容的研究，讓規(guī)劃符合人們文化和心理層面的需求，少留遺憾，多留遺產(chǎn)。要適應(yīng)大眾休閑時代的到來對城市休閑旅游目的地的物質(zhì)文化需求，開展專題城市設(shè)計，打造精品，最大程度提升城市品質(zhì)，建設(shè)生態(tài)宜居、風(fēng)貌文化特色鮮明的休閑旅游城市。

目前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是各級政府的一項重點工作，有些地方甚至把城鎮(zhèn)化水平作為一項考核指標(biāo)。一些中小城市也把盡快擴大城市規(guī)模作為城市規(guī)劃重點。城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市規(guī)模的擴大，不僅要重視“量”擴張，而且要注重“質(zhì)”的提高。要遵循城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)人文關(guān)懷理念，以人的城鎮(zhèn)化為核心，通過發(fā)展城市經(jīng)濟、完善基礎(chǔ)設(shè)施配套、提高公共服務(wù)水平、改善生活居住環(huán)境等措施，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，以穩(wěn)定的就業(yè)和生活來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。城市空間發(fā)展要“外延”和“內(nèi)涵”并重，不能一味靠建設(shè)各類城市新區(qū)來拉大城市框架。對于老城區(qū)采取拆建和功能修補相結(jié)合，要把著力改善民生放在城市建設(shè)的首要方面，提高居住社區(qū)的人居環(huán)境和服務(wù)質(zhì)量。城市基礎(chǔ)設(shè)施配套要地上地下同步發(fā)展，地下管網(wǎng)工程要考慮“百年大計”。打破土地財政的束縛，經(jīng)營城市不以經(jīng)濟利益為主，更多的注重社會效益和公眾利益。

實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，打破城鄉(xiāng)界限，重視鄉(xiāng)村規(guī)劃理論研究創(chuàng)新，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。城市規(guī)劃原理經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)形成了適合城市發(fā)展的基本理念，更多的注重城市的集約和高效發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)兼顧城市的集約高效和保持農(nóng)村自然田園景觀，不能簡單的復(fù)制城市發(fā)展模式。要破解政策執(zhí)行的偏差：大社區(qū)建設(shè)不是形式上的村莊合并：開展土地增減掛鉤騰退土地不是簡單的農(nóng)民住房樓房化：美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)不能單純以旅游為目的。把改善群眾的生活居住環(huán)境和保持生態(tài)化發(fā)展作為首要任務(wù)，積極探索社會主義新農(nóng)村建設(shè)的問題和出路，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化的全面發(fā)展。

2、城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)的創(chuàng)新

開展城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)的創(chuàng)新是推動城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)進(jìn)步的核心。城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略行的工作，涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的各個領(lǐng)域。早期城市規(guī)劃編制與研究的數(shù)據(jù)來源主要是政府部門的測繪數(shù)據(jù)和統(tǒng)計資料，數(shù)據(jù)的范圍和現(xiàn)勢性存在很大不足，規(guī)劃成果編制也是也是手工勞動，手工繪圖在整個設(shè)計過程中占用大量時間。隨著計算機信息技術(shù)的迅速發(fā)展，從計算機輔助規(guī)劃（CAP）到規(guī)劃支持系統(tǒng)（PS），3S（RS、GPS、GIS）和虛擬現(xiàn)實（VR）技術(shù)發(fā)展并應(yīng)用于城市規(guī)劃，規(guī)劃師也能從繁重的手工勞動中得到解放，能夠投入更多的時間到研究分析中去，城市規(guī)劃的編制和研究更加高效。近年來，云計算、移動互聯(lián)技術(shù)的發(fā)展，大數(shù)據(jù)、智慧城市成為規(guī)劃領(lǐng)域最熱門的話題。大數(shù)據(jù)時代帶來了大量精準(zhǔn)、實時、關(guān)聯(lián)度高、成本低的數(shù)據(jù)，充實了城市研究的基礎(chǔ)資料，改進(jìn)了城市研究的方法，提高了城市研究的科學(xué)性，促進(jìn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃科技的發(fā)展。城市規(guī)劃對大數(shù)據(jù)的需求，決定了大數(shù)據(jù)時代給城市規(guī)劃的創(chuàng)新發(fā)展帶來重大機遇。endprint

城鄉(xiāng)規(guī)劃可使用的數(shù)據(jù)類型：衛(wèi)星遙感或者航測影像數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)測繪或航測平面圖形和高程數(shù)據(jù)，航測或街道攝影的空間三維影像數(shù)據(jù)，GPS或基站接入移動終端設(shè)備獲取的位置信息數(shù)據(jù)，電子商務(wù)、網(wǎng)站社交、醫(yī)療、社保等電子信息數(shù)據(jù)，氣象、空氣質(zhì)量檢測等觀測數(shù)據(jù)。從早期3S數(shù)據(jù)，到目前的時髦的“大數(shù)據(jù)”，本質(zhì)上是因為科技進(jìn)步帶來的數(shù)據(jù)數(shù)量、類型、獲取方式和速度的巨大變革。80%的大數(shù)據(jù)與空間相關(guān)，基于運營商的定位服務(wù)（LBS）和基于導(dǎo)航的信息點獲取（POI），使空間數(shù)據(jù)獲取更加方便高效。城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)如何有效的獲取大數(shù)據(jù)，并且從中通過挖掘分析得到有價值的信息，如何建立精細(xì)化的城市空間數(shù)據(jù)模型，實現(xiàn)城市空間模擬、趨勢預(yù)測、運行評估，都要求進(jìn)行大量的創(chuàng)新性的研究和實踐，需要城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)和計算機信息等多行業(yè)的跨界融合。傳統(tǒng)的城市規(guī)劃編制方法必須予以革新，通過多源數(shù)據(jù)融合的用戶行為的感知與識別，能夠更加精確的把握公眾的需求，為城市空間布局規(guī)劃、交通規(guī)劃等提供科學(xué)依據(jù)，提高城市規(guī)劃編制的科學(xué)性，從而破解城市發(fā)展的問題。

大數(shù)據(jù)支撐下的城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新，在于城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)發(fā)展與大數(shù)據(jù)應(yīng)用分析相匹配的規(guī)劃技術(shù)。傳統(tǒng)的空間數(shù)據(jù)庫和GIS平臺需要開發(fā)升級，增加多源數(shù)據(jù)采集接口、分析模塊、可視化仿真模塊等，應(yīng)用無人機傾斜攝影建模等新技術(shù)，構(gòu)建多維度空間可視化信息模型，實現(xiàn)空間數(shù)據(jù)采集、存儲、更新的動態(tài)化，強化多元異構(gòu)數(shù)據(jù)的整合和可視化分析。大數(shù)據(jù)支撐下的城鄉(xiāng)規(guī)劃創(chuàng)新，要實現(xiàn)智慧型城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計和規(guī)劃管理。規(guī)劃編制單位要加強規(guī)劃數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，設(shè)計軟件從CAD輔助制圖等軟件到綜合運用GIS等各種軟件，創(chuàng)新規(guī)劃大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用方法，優(yōu)化規(guī)劃編制工作流程，提升規(guī)劃編制的智能化水平。規(guī)劃設(shè)計人員要加強規(guī)劃和計算機信息科學(xué)相關(guān)專業(yè)知識學(xué)習(xí)，主動接受新的規(guī)劃理論和技術(shù)，積極探索新的規(guī)劃設(shè)計方法，實現(xiàn)業(yè)務(wù)技術(shù)能力的創(chuàng)新發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門要加強規(guī)劃信息系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用創(chuàng)新，先進(jìn)的規(guī)劃信息系統(tǒng)不能局限于城市規(guī)劃成果展示，要充分發(fā)揮信息系統(tǒng)在分析、決策、審批、監(jiān)管、共享、信息發(fā)布等方面的作用，要實現(xiàn)各職能部門的數(shù)據(jù)開放和有效整合，數(shù)據(jù)的管理、使用和維護(hù)權(quán)責(zé)應(yīng)當(dāng)明晰，機構(gòu)設(shè)置和工作流程與之相協(xié)調(diào)，使現(xiàn)代科技真正在規(guī)劃領(lǐng)域發(fā)揮作用，提高城市現(xiàn)代化規(guī)劃管理水平。

3、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的創(chuàng)新

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是一項系統(tǒng)行工程，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)業(yè)務(wù)部門分工協(xié)作：要面對城鄉(xiāng)發(fā)展過程的各種問題：要協(xié)調(diào)解決規(guī)劃和市場之間的矛盾，維護(hù)公共利益，促進(jìn)城市健康發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理應(yīng)當(dāng)加強決策專業(yè)化和民主化創(chuàng)新，實施管理法制化和信息化創(chuàng)新，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機構(gòu)、機制、隊伍建設(shè)的創(chuàng)新。

城市規(guī)劃是一個城市建設(shè)的頂層設(shè)計，也因此成為城市政府施政的著眼點。領(lǐng)導(dǎo)重視規(guī)劃，對城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)的發(fā)展有很大的促進(jìn)作用，但是也個別存在長官意志給規(guī)劃造成失誤的現(xiàn)象。政府換屆領(lǐng)導(dǎo)思路轉(zhuǎn)變也可能會影響城市規(guī)劃的連續(xù)性，城市的發(fā)展是一個持續(xù)的過程，一屆政府一個規(guī)劃，必然會影響城市的健康持續(xù)發(fā)展。要樹立一張藍(lán)圖干到底的決心，城市規(guī)劃批復(fù)后，要尊重規(guī)劃的科學(xué)性，保持規(guī)劃的連續(xù)性；嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，依法按程序修改規(guī)劃，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。要在城市規(guī)劃決策專業(yè)化和民主化制度建設(shè)方面開展創(chuàng)新，把規(guī)劃方案專業(yè)化評審作為領(lǐng)導(dǎo)拍板的依據(jù)，切實提升城市規(guī)劃決策的科學(xué)性和權(quán)威性。充分發(fā)揮規(guī)劃委員會的民主決策作用，不宜把規(guī)劃委員會開成規(guī)劃相關(guān)部門的聯(lián)席會，讓規(guī)劃民主決策流于形式。提升城市規(guī)劃的公眾參入度，保障多元化的社會群體利益需求能夠得以體現(xiàn)。

加強城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)創(chuàng)新，是依法治國的需要，也是城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的法制保障。要加強規(guī)劃行業(yè)法律體系的創(chuàng)新完善，促進(jìn)規(guī)劃成果法制化、規(guī)范化，保持規(guī)劃依法行政常態(tài)化。規(guī)劃領(lǐng)域必須貫徹有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，不僅各級規(guī)劃主管部門加大違法建設(shè)查處力度，上級規(guī)劃主管部門也要加強對下級規(guī)劃主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，堅持多措并舉、創(chuàng)造性開展城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)工作。

加強城鄉(xiāng)規(guī)劃機構(gòu)和隊伍建設(shè)是城鄉(xiāng)規(guī)劃創(chuàng)新的組織保障。目前，規(guī)劃管理機構(gòu)建設(shè)尚不完善，在一些小城市，規(guī)劃管理機構(gòu)中政事不分、政企不分的情況仍有存在，一定程度上影響了城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的開展。應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前“多規(guī)合一”、“綜合執(zhí)法”等改革創(chuàng)新，自上而下理順相對統(tǒng)一、獨立的規(guī)劃管理機構(gòu)，建設(shè)專業(yè)化的管理隊伍。規(guī)劃部門的機構(gòu)設(shè)置、工作流程，要適應(yīng)云計算和大數(shù)據(jù)融合環(huán)境下實施規(guī)劃一張圖的要求，全面采用智慧型城鄉(xiāng)規(guī)劃信息系統(tǒng)支持下的現(xiàn)代化工作方式，進(jìn)一步發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在城市發(fā)展中的引領(lǐng)作用。

結(jié)束語城鄉(xiāng)規(guī)劃創(chuàng)新，要適應(yīng)時代發(fā)展和科技進(jìn)步的要求，“與時俱進(jìn)”創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃理念，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃理論體系：創(chuàng)新使用新信息技術(shù)，保持城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理智能高效：推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的改革，創(chuàng)建具有中國特色的現(xiàn)代化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制，促進(jìn)城市經(jīng)濟、社會環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，走出一條中國特色的城市發(fā)展道路。endprint