淺談新時期城鄉規劃創新

劉洪光

摘要：新時期、新常態背景下，城鄉規劃要探索基于人本思想的城鄉規劃理念創新，開展大數據支撐下的城鄉規劃技術創新，推進適應現代化要求的城鄉規劃管理體制創新，發揮城鄉規劃的戰略引領作用，促進城市經濟、社會環境的可持續發展，走出一條中國特色的城市發展道路。

關鍵詞：城鄉規劃；創新；規劃理念；規劃管理；大數據

城鄉規劃是統籌安排城鄉發展建設空間布局，合理利用自然資源，保護生態和自然環境，保障城鄉健康協調可持續發展的基本依據，是一項全局性、綜合性、戰略性的工作，涉及政治、經濟、文化和社會生活等各個領域。改革開放以來，隨著經濟的快速發展，我國進入加速城市化的時期，城鎮規模不斷擴大，人居環境得到了較大的改善，城鄉規劃在我國城鎮化建設過程中發揮了巨大作用。發展過程中，城市發展和城鄉規劃也暴露出不少問題。當前，我國正處在改革發展的新階段，經濟發展進入“新常態”，在新時期、新常態背景下，只有科學的規劃，才能促進城鄉健康協調發展。要在城鄉規劃理念、城鄉規劃新技術應用和城鄉規劃管理體制等方面不斷創新，切實加強和改進城鄉規劃工作方法，才能增強城鄉規劃的科學性、實效性、指導性，更好地發揮城鄉規劃的戰略引領作用，為人民群眾營造良好的城鄉人居環境。

1、城鄉規劃理念的創新

理念影響思路，思路決定出路，中國特色的城市發展之路，當從規劃理念的創新開始。以人為本，人與自然和諧相融，建設生態型城市，是城鄉規劃理念創新的根本出發點。以人為本是城鄉規劃中使用頻率最高的一個詞，不能只是一句口號。人是社會的主體，各級各類城鄉規劃也應當以人為核心，要遵循讓人們生活的更美好這個理念，以能否提高公眾的幸福指數來評價規劃的優劣。《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中要求：牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認識、尊重、順應城市發展規律，更好發揮法治的引領和規范作用，依法規劃、建設和管理城市，貫徹“適用、經濟、綠色、美觀”的建筑方針，著力轉變城市發展方式，著力塑造城市特色風貌，著力提升城市環境質量，著力創新城市管理服務，走出一條中國特色城市發展道路。意見充分體現了通過改革創新來實現綠色發展的人本思想，給城鄉規劃的創新指明了方向。

城市總體規劃要充分體現戰略性、前瞻性，應逐步由“技術性”向“政策性”轉變，從有形的空間實體規劃轉向公共政策的制定。規劃在于以空間為導向，實現城市資源的全面空間統籌，規劃的剛性控制和彈性空間要適當，要實現近期、遠期規劃期內空間發展規模的均衡控制。城市空間布局應當變革傳統的空間布局模式，尊重自然，融合山水格局，貫徹綠色交通理念，利于構建城市快速交通體系，建設環境優美的山水園林城市和便捷綠色低碳的生態化城市。要體現大數據及互聯網+時代電子商務發展帶來生活方式的變化，建設和諧創新的智慧城市。要實現“地方主抓，部門放權”，加強“多規合一”體制機制探索創新，破解制約城市發展的難題，把“多規合一”落到實處，把規劃作為各專業部門分工協作共同執行的一張藍圖，形成城市發展的合力，建設集約高效的現代化城市。

城市設計對于提升城市品質能夠發揮重大作用，從總體規劃到詳細規劃，從宏觀層面到微觀層面，應當融合城市設計理念。克服一些城市存在的貪大、求洋，特色和文化缺失的現狀，加強對城市空間、風貌、文脈等內容的研究，讓規劃符合人們文化和心理層面的需求，少留遺憾，多留遺產。要適應大眾休閑時代的到來對城市休閑旅游目的地的物質文化需求，開展專題城市設計，打造精品，最大程度提升城市品質，建設生態宜居、風貌文化特色鮮明的休閑旅游城市。

目前推進新型城鎮化是各級政府的一項重點工作，有些地方甚至把城鎮化水平作為一項考核指標。一些中小城市也把盡快擴大城市規模作為城市規劃重點。城鎮化發展和城市規模的擴大，不僅要重視“量”擴張，而且要注重“質”的提高。要遵循城鎮發展規律，體現人文關懷理念，以人的城鎮化為核心，通過發展城市經濟、完善基礎設施配套、提高公共服務水平、改善生活居住環境等措施，促進城鄉一體化發展，以穩定的就業和生活來實現農業轉移人口市民化。城市空間發展要“外延”和“內涵”并重，不能一味靠建設各類城市新區來拉大城市框架。對于老城區采取拆建和功能修補相結合，要把著力改善民生放在城市建設的首要方面，提高居住社區的人居環境和服務質量。城市基礎設施配套要地上地下同步發展，地下管網工程要考慮“百年大計”。打破土地財政的束縛，經營城市不以經濟利益為主，更多的注重社會效益和公眾利益。

實行城鄉統籌規劃，打破城鄉界限，重視鄉村規劃理論研究創新，協調城鄉統籌發展。城市規劃原理經過多年發展，已經形成了適合城市發展的基本理念，更多的注重城市的集約和高效發展，新農村建設規劃應當兼顧城市的集約高效和保持農村自然田園景觀，不能簡單的復制城市發展模式。要破解政策執行的偏差：大社區建設不是形式上的村莊合并：開展土地增減掛鉤騰退土地不是簡單的農民住房樓房化：美麗鄉村規劃建設不能單純以旅游為目的。把改善群眾的生活居住環境和保持生態化發展作為首要任務，積極探索社會主義新農村建設的問題和出路，縮小城鄉差距，促進農村經濟、政治、文化的全面發展。

2、城鄉規劃技術的創新

開展城鄉規劃技術的創新是推動城鄉規劃技術進步的核心。城鄉規劃是一項全局性、綜合性、戰略行的工作，涉及政治、經濟、文化和社會生活的各個領域。早期城市規劃編制與研究的數據來源主要是政府部門的測繪數據和統計資料，數據的范圍和現勢性存在很大不足，規劃成果編制也是也是手工勞動，手工繪圖在整個設計過程中占用大量時間。隨著計算機信息技術的迅速發展，從計算機輔助規劃（CAP）到規劃支持系統（PS），3S（RS、GPS、GIS）和虛擬現實（VR）技術發展并應用于城市規劃，規劃師也能從繁重的手工勞動中得到解放，能夠投入更多的時間到研究分析中去，城市規劃的編制和研究更加高效。近年來，云計算、移動互聯技術的發展，大數據、智慧城市成為規劃領域最熱門的話題。大數據時代帶來了大量精準、實時、關聯度高、成本低的數據，充實了城市研究的基礎資料，改進了城市研究的方法，提高了城市研究的科學性，促進了城鄉規劃科技的發展。城市規劃對大數據的需求，決定了大數據時代給城市規劃的創新發展帶來重大機遇。endprint

城鄉規劃可使用的數據類型：衛星遙感或者航測影像數據，傳統測繪或航測平面圖形和高程數據，航測或街道攝影的空間三維影像數據，GPS或基站接入移動終端設備獲取的位置信息數據，電子商務、網站社交、醫療、社保等電子信息數據，氣象、空氣質量檢測等觀測數據。從早期3S數據，到目前的時髦的“大數據”，本質上是因為科技進步帶來的數據數量、類型、獲取方式和速度的巨大變革。80%的大數據與空間相關，基于運營商的定位服務（LBS）和基于導航的信息點獲取（POI），使空間數據獲取更加方便高效。城鄉規劃行業如何有效的獲取大數據，并且從中通過挖掘分析得到有價值的信息，如何建立精細化的城市空間數據模型，實現城市空間模擬、趨勢預測、運行評估，都要求進行大量的創新性的研究和實踐，需要城鄉規劃行業和計算機信息等多行業的跨界融合。傳統的城市規劃編制方法必須予以革新，通過多源數據融合的用戶行為的感知與識別，能夠更加精確的把握公眾的需求，為城市空間布局規劃、交通規劃等提供科學依據，提高城市規劃編制的科學性，從而破解城市發展的問題。

大數據支撐下的城鄉規劃技術創新，在于城鄉規劃行業發展與大數據應用分析相匹配的規劃技術。傳統的空間數據庫和GIS平臺需要開發升級，增加多源數據采集接口、分析模塊、可視化仿真模塊等，應用無人機傾斜攝影建模等新技術，構建多維度空間可視化信息模型，實現空間數據采集、存儲、更新的動態化，強化多元異構數據的整合和可視化分析。大數據支撐下的城鄉規劃創新，要實現智慧型城鄉規劃設計和規劃管理。規劃編制單位要加強規劃數據的標準化建設，設計軟件從CAD輔助制圖等軟件到綜合運用GIS等各種軟件，創新規劃大數據分析應用方法，優化規劃編制工作流程，提升規劃編制的智能化水平。規劃設計人員要加強規劃和計算機信息科學相關專業知識學習，主動接受新的規劃理論和技術，積極探索新的規劃設計方法，實現業務技術能力的創新發展。城鄉規劃管理部門要加強規劃信息系統建設和應用創新，先進的規劃信息系統不能局限于城市規劃成果展示，要充分發揮信息系統在分析、決策、審批、監管、共享、信息發布等方面的作用，要實現各職能部門的數據開放和有效整合，數據的管理、使用和維護權責應當明晰，機構設置和工作流程與之相協調，使現代科技真正在規劃領域發揮作用，提高城市現代化規劃管理水平。

3、城鄉規劃管理體制的創新

城鄉規劃管理是一項系統行工程，要統籌協調相關業務部門分工協作：要面對城鄉發展過程的各種問題：要協調解決規劃和市場之間的矛盾，維護公共利益，促進城市健康發展。城鄉規劃管理應當加強決策專業化和民主化創新，實施管理法制化和信息化創新，實現城鄉規劃管理機構、機制、隊伍建設的創新。

城市規劃是一個城市建設的頂層設計，也因此成為城市政府施政的著眼點。領導重視規劃，對城鄉規劃事業的發展有很大的促進作用，但是也個別存在長官意志給規劃造成失誤的現象。政府換屆領導思路轉變也可能會影響城市規劃的連續性，城市的發展是一個持續的過程，一屆政府一個規劃，必然會影響城市的健康持續發展。要樹立一張藍圖干到底的決心，城市規劃批復后，要尊重規劃的科學性，保持規劃的連續性；嚴格執行規劃，依法按程序修改規劃，維護規劃的嚴肅性。要在城市規劃決策專業化和民主化制度建設方面開展創新，把規劃方案專業化評審作為領導拍板的依據，切實提升城市規劃決策的科學性和權威性。充分發揮規劃委員會的民主決策作用，不宜把規劃委員會開成規劃相關部門的聯席會，讓規劃民主決策流于形式。提升城市規劃的公眾參入度，保障多元化的社會群體利益需求能夠得以體現。

加強城鄉規劃法制建設創新，是依法治國的需要，也是城市可持續發展戰略目標實現的法制保障。要加強規劃行業法律體系的創新完善，促進規劃成果法制化、規范化，保持規劃依法行政常態化。規劃領域必須貫徹有法必依，執法必嚴，不僅各級規劃主管部門加大違法建設查處力度，上級規劃主管部門也要加強對下級規劃主管部門業務指導和監督檢查，堅持多措并舉、創造性開展城鄉規劃法制建設工作。

加強城鄉規劃機構和隊伍建設是城鄉規劃創新的組織保障。目前，規劃管理機構建設尚不完善，在一些小城市，規劃管理機構中政事不分、政企不分的情況仍有存在，一定程度上影響了城鄉規劃工作的開展。應當結合當前“多規合一”、“綜合執法”等改革創新，自上而下理順相對統一、獨立的規劃管理機構，建設專業化的管理隊伍。規劃部門的機構設置、工作流程，要適應云計算和大數據融合環境下實施規劃一張圖的要求，全面采用智慧型城鄉規劃信息系統支持下的現代化工作方式，進一步發揮城鄉規劃在城市發展中的引領作用。

結束語城鄉規劃創新，要適應時代發展和科技進步的要求，“與時俱進”創新城鄉規劃理念，完善城鄉規劃理論體系：創新使用新信息技術，保持城鄉規劃和管理智能高效：推進城鄉規劃管理體制的改革，創建具有中國特色的現代化城鄉規劃管理體制，促進城市經濟、社會環境的協調發展，走出一條中國特色的城市發展道路。endprint