韓國京畿灣示范工程海洋空間規劃的經驗與啟示

王泉斌

(1.國家海洋局第一海洋研究所 青島 266071；2.中韓海洋科學共同研究中心 青島 266071)

韓國京畿灣示范工程海洋空間規劃的經驗與啟示

王泉斌1,2

(1.國家海洋局第一海洋研究所 青島 266071；2.中韓海洋科學共同研究中心 青島 266071)

文章在介紹韓國海洋空間規劃的發展沿革和編制流程的基礎上，以京畿灣示范工程為例，研究海洋空間規劃的編制方法，重點包括建立海洋空間調查和信息體系、開發并應用基于海洋生態系統的管理方法、設定示范海域的核心價值和目標以及促進利害關系人的參與等方面，為完善我國海洋功能區劃制度提供借鑒和參考。

海洋空間規劃；海洋功能區劃；生態服務功能；基于生態系統的海洋管理；可持續發展

2006年聯合國教科文組織召開首屆海洋空間規劃主題研討會，提出“應用基于生態系統的方法制訂海洋空間規劃，管理和規范海洋開發行為，保護生態環境，以保障生態系統支持社會經濟發展的能力”的觀點[1]。近年來，海洋空間規劃已作為可實現多目標的有效方式之一得到廣泛重視，世界上很多沿海國家和地區正在通過開展符合本國國情的海洋空間規劃實現經濟發展和環境保護的雙重目標。

1 海洋空間規劃的特點和發展趨勢

海洋既是資源開發和經濟發展的重要載體，也是沿海國家和地區未來實現可持續發展的重要戰略空間。開展海洋空間規劃的目的是協調海洋生態環境與沿海地區社會經濟發展的關系，統籌海洋區域開發活動，宏觀調控海洋空間開發秩序，形成合理的海洋空間開發格局，實現海洋生態環境的可持續發展。

隨著海洋空間規劃理論和實踐的發展，國際上海洋空間規劃含海洋功能區劃具有3個發展趨勢：①更加注重海域資源環境承載能力，并將其作為規劃或區劃的首要原則，體現人與自然和諧發展的理念，發展導向和空間管治的一體化以及人口、資源、環境和經濟的空間統籌；②通常綜合并用定性和定量的空間分析方法，以定性分析為導向、定量分析為手段綜合評價規劃或區劃，尤其是在評價指標體系權重以及區位優勢度和生態重要性等指標的確定上，往往需要采用專家打分的定性方法；③海洋空間規劃含海洋功能區劃在對海域自然資源環境和社會經濟發展進行全面分析和評價的基礎上構建，既有基于數理分析的技術，又有基于空間分析的方法，往往需運用多種統計分析模型，同時利用GIS平臺對空間數據進行分析以及采用多學科集成分析方法[2]。

2 韓國海洋空間規劃的發展沿革

作為三面環海的半島國家，韓國非常重視海洋。為實現把韓國建設成為世界先進的海洋強國的戰略目標，韓國政府制定了“21世紀海洋發展戰略”，提出創造有生命力的海洋國土、發展以高科技為基礎的海洋產業和保持海洋資源的可持續開發3大基本目標[3]。此外，韓國根據海洋管理的動態不斷調整其海洋管理體制，有效提高海洋管理效率：1999年頒布《海岸帶管理法》，并在該法的基礎上于2000年制訂《第一次國家海岸帶綜合管理規劃》(2001—2010)；2008年全面修訂《海岸帶管理法》，將海域按照自然屬性和利用方向分為利用、特殊、保全和管理4個類型，目的是為解決開發和保護之間的矛盾，有效進行海洋空間管理；在制定和實施海洋空間和海岸帶綜合管理各項政策法規的基礎上，2010年制訂《第二次國家海岸帶綜合管理規劃》(2011—2020)。

韓國的海洋空間規劃和海岸帶綜合管理主要經歷概念引進期、成長期、制度建立期和實行期4個階段[4]。

(1)概念引進期。1985—1987年科學技術部開展海岸帶綜合開發研究；1989年建設部等開展海面基礎調查和利用計劃研究；1990年國土開發研究院開展海岸便覽研究；1991年科學技術部開展海洋開發基本計劃研究。

(2)成長期。1992年聯合國環境與開發會議召開并發布《21世紀議程》，同年韓國制訂《第三次國土綜合開發計劃》；1994—1997年科學技術部開展海岸帶綜合管理案例研究；1995年建設交通部制訂《海岸帶綜合管理體制計劃》；1996年總理室和科學技術部制訂《海洋開發基本計劃》；1996年建設交通部開展海岸帶綜合管理體制研究和西海岸實況調查。

(3)制度建立期。1996年8月韓國海洋水產部成立，此后由該部門主持于1998年開展海岸帶綜合管理體制研究和南東海岸實況調查，1998年頒布《98海洋開發實行計劃》，1999年頒布《海岸帶管理法》。

(4)實行期。由海洋水產部主持，2000年頒布《海岸帶整治計劃》和《第一次國家海岸帶綜合管理規劃》(2001—2010)，2001年頒布《第二次公有水面填埋基本計劃》，2003年開展海岸帶實況基礎調查，2008年修訂《海岸帶管理法》；可持續發展委員會于2005年發布實施《海域用途區域制度及損失防止制度》；中央和地方政府以及海洋水產部于2001—2009年實施《第一次國家及地方計劃海岸帶綜合管理規劃》，于2010年頒布《第二次國家海岸帶綜合管理規劃》(2011—2020)和《第二次海洋水產發展基本規劃》(2011—2020)。

3 韓國海洋空間規劃編制的主要流程

韓國海洋空間規劃的編制主要分為政策制定、價值評估和規劃3個過程(圖1)。

圖1 韓國海洋空間規劃編制流程

其中，在政策制定階段，編制新海洋空間管理制度實施指南以及商議和制定相關政策；在價值評估階段，根據生態系統服務評估和累計影響評價等方法和模型的應用，利用基礎海洋空間信息和GIS手段進行海洋空間核心價值的定量分析，進一步完善政策制定，為區域內空間規劃及其后續的實施和監管過程提供依據，有效提高空間規劃的科學性、合理性和體系性。

4 韓國海洋空間規劃編制方法案例——京畿灣示范工程

4.1 京畿灣示范區的選定標準和依據

一般而言，海洋空間規劃示范區主要選擇可綜合運用各種海洋管理手段判斷其管理效果的海域，主要包含4個標準：①沿岸和海洋的代表性海域；②海洋生態系統遭受破壞，有多種開發和利用需求；③擁有空間信息和調查研究資料；④區域社會關注度較高。本研究案例即京畿灣示范區存在各種海洋開發利用和保護活動且需求較集中、壓力較大，破壞海洋生態系統的現象也持續存在；與其他海域相比，其在獲取海洋環境影響評價和生態系統服務評價所需的基礎信息和調查研究方面具有優勢。因此，京畿灣示范區具備實施新海洋空間管理制度的條件。

4.2 京畿灣示范區概況

被選定為示范區的京畿灣海域以仁川和京畿以西的漢江為中心，北部是長山串、南部是泰安半島；腹地分布有首都圈、工業帶和仁川港，人口數量占全國沿海人口數量的比重超過31%且在持續增加，企業數量約占全國沿海地區的30%。

京畿灣海域開發利用方式多樣，需保護的面積也很大。占用和使用的海域面積為4.959 km2，圍填海面積為54.3 km2(截至2013年)；海砂開采面積為58.3 km2(截至2014年)。分布有漢江河口和島嶼，沿岸生態資源包括灘涂和海洋生物等，可提供的生態系統服務功能包括水產品生產、生物棲息地、礦產資源開發、航道和港口以及自然和人文景觀等；港口和電力產業等社會資本集中在這一海域投資，尤其是潮汐發電、潮流發電和海上風力發電等海洋新能源開發需求激增，海岸旅游帶和旅游基礎設施擴充等項目建設發展迅速。大部分海域被劃定為始華湖和仁川沿岸特別管理海域，其中仁川沿岸特別管理海域的水質評價指數有下降趨勢(截至2014年)。

4.3 京畿灣示范工程海洋空間規劃的編制方法

4.3.1 第一階段

第一階段內容包括劃定規劃對象海域以及確定利害關系人、主要海洋空間管理行為、矛盾關系和問題所在；成果包括制訂規劃對象海域范圍地圖、利害關系人參與方針以及矛盾和問題分析報告。

規劃對象海域應考慮整個京畿灣海域(包括領海和領海外側海域)；利害關系人作為管理主體應在示范工程開展初期就參與其中，并在制定政策時隨時反饋意見。

4.3.2 第二階段

第二階段內容包括對相關文獻和調查研究結果進行分析，了解京畿灣海域在資源分布、開發利用、生態環境和法律適用等方面的信息，制訂信息目錄和調查計劃；成果包括針對京畿灣海域編寫海域評價報告和建立海域調查體系。

客觀的信息、明確的事實和經過論證的證據有助于做出合理可行的決策，在這一階段應促進各單位的信息共享。

4.3.3 第三階段

第三階段內容包括整理現有信息的圖譜、制作海洋地圖冊和棲息地地圖、編制海洋生態系統服務目錄、開展海洋生態系統服務評估、分析空間數據以及設計空間信息監測方案；成果為建立京畿灣海洋空間信息和管理體系。

空間信息是制定政策和做出決策的科學依據，海洋空間規劃成功實施的關鍵在于建立并應用空間信息體系。將京畿灣海域的相關文獻和調查研究結果空間化并制作成空間信息，通過數據分析掌握必要的信息，在今后實施新海洋空間管理制度的過程中，可將此結果應用于體系設計中。

4.3.4 第四階段

第四階段內容包括確定區域核心價值和開展區域劃定討論、確定維護海洋生態系統服務的目標和優先順序以及確定各核心價值區域的政策方向；成果包括制訂核心價值區域圖式和海洋空間規劃初稿。

核心價值是指水產、觀光、骨材、港灣、風力、潮汐、疏浚、能源和保護區等實現海域可持續利用和藍色經濟發展的重要資源。在基于生態系統的海洋空間管理的體系框架下，確定生態系統服務的目標和優先順序對于評價其他活動對各項服務功能的影響十分必要，選擇符合海洋空間管理需要的海洋生態系統服務評價方法是關鍵環節。明確管理活動對生態系統服務功能的影響并對該服務功能對其他活動產生的累計影響進行評價，新海洋空間管理制度就是要改進分類管理方法，通過開發適用于海洋空間管理的累計影響評價方法實施海洋空間規劃。

5 結語

韓國海洋空間管理制度的基本原則是綜合性、空間性和基于海洋生態系統的管理，在將其納入規劃過程前應了解以客觀依據為中心的管理體系、生態系統要素、人類影響和行為間的相互作用。通過開展示范工程、建立海洋空間調查和信息體系、開發并應用基于海洋生態系統的管理方法、設定示范海域的核心價值和目標以及促進利害關系人的參與等流程，強化海洋空間管理制度。

回顧多年來我國海洋功能區劃編制實施的經驗和相關研究成果，建議進一步完善我國海洋功能區劃流程和方法的標準化建設，保障海洋功能區劃的科學有效；研究制定以生態系統為基礎的海洋功能區劃實施效果評估制度，保障海洋功能區劃的動態管理。此外，韓國在海洋生態系統服務價值評估方法和基于GIS的海洋空間管理手段應用等方面，也為我國開展海洋功能區劃方法研究提供了借鑒和參考。

[1] 徐莉.國外海洋空間規劃編制技術方法對海洋功能區劃的啟示[J].海洋開發與管理，2015，32(9)：28.

[2] 李東旭.海洋主體功能區劃理論與方法研究[EB/OL].(2014-12-31)[2017-01-06].http://www.docin.com/p-1008734543-f8.html.

[3] 劉洪濱.韓國21世紀的海洋發展戰略[J].太平洋學報,2007(3):81.

[4] 李外庚.中韓海岸帶管理制度比較研究[D].青島：中國海洋大學，2010:34-35.

ExperienceandEnlightenmentsfromMarineSpatialPlanningof‘GyeonggiBay’DemonstrationSeaAreainKorea

WANG Quanbin1,2

(1.The First Institute of Oceanography,SOA,Qingdao 266071，China；2.China Korea Joint Ocean Research Center,Qingdao,266071，China)

This paper based on the introduction of the development and evolution as well as the formulating method and process of marine spatial planning in Korea,taking the “Gyeonggi Bay” demonstration sea area as an example,to conduct the elementary study on marine spatial planning formulating method and process,mainly including those perspectives such as establishing the marine spatial investigation and information systems,developing and applying the management methods based on marine ecosystem,setting the core value and objectives of the demonstration sea area as well as promoting the participation of interested parties,etc.,aims to offer suggestive references for improving the marine spatial planning and marine functional zoning system in China.

Marine spatial planning,Marine functional zone,Ecological service function,Ecosystem based marine management,Sustainable development

P7

A

1005-9857(2017)10-0085-04

2017-04-07；

2017-09-20

中央級公益性科研院所基本科研業務費專項資金資助項目“中韓海洋功能區選劃政策及技術方法比較研究”(2015G19).

王泉斌，工程師，碩士，研究方向為海洋綜合管理和中韓海洋政策研究