特色小鎮對中國新型城鎮化建設的影響解析

程 藝 陳 玲 張曉巍

特色小鎮對中國新型城鎮化建設的影響解析

程 藝 陳 玲 張曉巍

特色小鎮擔負了緩解大城市病、因地制宜發展新型城鎮化的歷史使命，通過培育建設特色小鎮，探索新型城鎮化的新動力、新空間、新模式，進而推進我國新型城鎮化健康發展。特色小鎮將成為農村人口就地市民化的重要載體；與城市群一起構成新型城鎮化的兩個不同尺度的建設形態，完善我國城鎮體系結構；促進城鄉一體化發展，推動美麗鄉村建設；提高城鎮居民的生活質量，強化自然歷史文化遺產保護；激活城鎮化建設的市場活力，推動體制機制創新；因地制宜建設特色小城鎮，形成區域特色的城鎮化模式。然而，并非所有地區都適合建設特色小鎮，特色小鎮要規劃先行，因地制宜，分類施策，創新體制，逐步塑造城鎮的內生增長動力，注重特色小鎮的自身發展。

特色小鎮；新型城鎮化；城鄉一體化；市民化；體制創新

1 特色小鎮的建設背景

中國的城鎮發展方針從“抓小控大”大力發展小城鎮到“大中小并舉”，不同規模城市協調發展，到以城市群為主體，再到目前重新重視小城鎮，歷經多次演變和調整。改革開放初期，小城鎮在我國的城鎮化過程中起到了重要作用，由鄉鎮企業和城市改革雙輪驅動，小城鎮、小城市的快速發展占主導地位[1]。出現了以溫州模式、蘇南模式為代表的，產業特色鮮明、發展定位明確的小城鎮發展主體，費孝通先生稱之為“小城鎮，大戰略”[2]。然而，進入21世紀，隨著城鎮化進程速度加快，一方面人口過度向大城市集聚，大城市出現交通擁堵、生態環境質量下降、公共服務資源緊缺等矛盾和問題，很多城市建設缺乏文化傳承出現“千城一面”，一方面小城市發展活力也明顯下降，資本人才流失嚴重，產業升級困難，集聚人口能力不足。

面對這一困境，2014年《國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》提出以人為本、四化同步、集約高效、綠色低碳的發展理念，將發展具有特色資源、區位優勢和文化底蘊的小城鎮作為新型城鎮化的重點任務之一，城鎮化模式開始從速度型向質量型轉變。隨著以浙江省為代表的特色小鎮建設成效顯著，2016年住建部等三部委發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，指出“因地制宜、突出特色，充分發揮市場主體作用，創新建設理念，轉變發展方式，通過培育特色鮮明、產業發展、綠色生態、美麗宜居的特色小鎮，探索小鎮建設健康發展之路，促進經濟轉型升級，推動新型城鎮化和新農村建設。” 明確提出了將培育特色小鎮作為推動新型城鎮化建設的重要抓手。之后相關部委又相繼出臺關于支持和推進特色小鎮建設的多項政策意見，特色小鎮成為當前新型城鎮化進程中我們關注的焦點。

在當前我國經濟轉型升級，提倡綠色生態理念的背景下，特色小鎮擔負起了緩解大城市病、因地制宜發展新型城鎮化的歷史使命。它以信息、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等產業為基礎，打造特色產業生態系統，具備特色鮮明的產業形態、和諧宜居的美麗環境、彰顯特色的傳統文化、便捷完善的設施服務、充滿活力的體制機制5個特點，帶動當地與周邊的經濟社會發展，是區域經濟發展的新動力和創新載體。特色小鎮與新型城鎮化建設相輔相成、緊密配合，在目標與功能上趨于一致[3]。通過培育建設特色小鎮，以特取勝、集約用地、生態優先、融合創新，塑造新型城鎮化的新動力，開拓新型城鎮化的新空間，探索新型城鎮化的新模式，特色小鎮成為實現包容性健康城鎮化的創新性重要舉措。

2 特色小鎮對我國新型城鎮化建設的影響解析

2.1 特色小鎮是農村人口就地市民化的重要載體

我國目前正處在城鎮化快速發展階段，1978－2016年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.9億人，常住人口城鎮化率從17.9%提升到53.7%，然而2016年戶籍人口城鎮化率僅為41.2%，有2.26億農業轉移人口生活工作在城市，卻享受不到教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面的基本公共服務，市民化進程滯后。到2030年我國城鎮化率將達到70%左右[4]，未來十多年，如此大規模的市民化過程僅靠大城市很難完成，探索就地市民化的新路徑顯得尤為必要。

新型城鎮化提出以人為本的核心內涵，強調綠色協調可持續發展，這與特色小鎮的主導思想相一致。小城鎮作為連接城市與農村的紐帶，把城市的各種生產要素傳遞到農村，同時把農村的各種生產要素通過小城鎮引到城市里面，從而起到引力中心和輻射帶動的作用。相對于大城市有限的資源環境承載能力，特色小鎮具有產業支撐和就業吸引力，落戶條件和生活成本低，生態環境相對大城市更加適宜。因此，通過探索功能特色小鎮兼并、轉隸和直接轉變為建制鎮的路徑，可以加快農村人口就地市民化，提高人口城鎮化率，對于大量農村富余人口進入大城市起到很好的分流作用，是推動“三個1億人”城鎮化的重要途徑之一。

2.2 特色小鎮是新型城鎮化建設的新形態

當前我國城鎮體系結構不盡合理，中小城市發育不足。按照2014年出臺的我國城市規模劃分的新標準，2010年中國超大城市有3個（上海、北京、深圳），特大城市9個，大城市58個，中等城市93個，小城市493個（其中20-50萬人口的有238個。小于20萬人口的有255個）[5],全國城市規模結構呈現出“中間略大、低端偏小”的金字塔格局[6]，這種格局底座不穩，不利用我國城市體系的長遠健康發展。

圖1 理想的城鎮體系等級規模金字塔格局

城市群是國家經濟發展的核心區域和參與全球競爭的重要載體[7]，《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》中提出了把城市群作為推進新型城鎮化的空間主體。而小城鎮，因其數量龐大，未來擔負著重要的集聚人口和社會穩定器的功能，可以作為推進國家新型城鎮化自下而上的另外一個重要形態，從而達到新型城鎮化政策設計“自上而下”與“自下而上”的有機結合。從空間上看，小城鎮是城市群的重要組成部分，圖2是城市群內部大中小城市等級分布的概念示意圖，最外圍的大圓代表城市群邊界，用虛線表示說明該系統是開放的復雜巨系統，內部大小不同的圓圈代表不同規模的城市，中間粗細不等的連線代表城市間的聯系強度。一般每個城市群有1-3個特大城市為核心，是該城市群的產業與人口集聚區、交通與信息樞紐、科技與文化中心；同時在城市群內部廣泛分布著許多小城市和小城鎮，特色小鎮以特取勝，在其中扮演著更重要的帶動與連接的作用，特色小鎮的“點”與城市群的“面”相結合，共同構成了新型城鎮化建設的主要形態。

圖2 城市群內部大中小城市等級分布概念圖

因此，大力培育一批特色小鎮作為國家城鎮化格局中的特色活力點，逐漸影響更多數量的小城鎮發展，進而形成以城市群為區域尺度引領，大中小城市與小城鎮協調發展的格局，這對于完善我國“金字塔型”城鎮體系具有重要的意義。

2.3 特色小鎮是推動城鄉一體化發展的重要抓手

長期以來我國存在城鄉二元經濟結構，導致城鄉之間要素交換不平等，城鄉隔離與對立現象造成了很大的社會經濟矛盾。當前城鄉一體化已經是中國現代化和城市化發展的一個重要階段，實現一體化發展，需要把城市和鄉村、工業和農業、城鎮居民和農村村民、城市環境和鄉村生態作為一個系統整體統籌謀劃。為此，我國近幾年開始大力推進戶籍制度改革，逐步實施居住證制度，不斷健全農業轉移人口市民化的機制。

特色小鎮作為城鄉間的紐帶，有利于加快城鄉基本公共服務均等化，更好的落實戶籍制度改革，在規劃制定、產業聯動、市場流通、勞動力就業、社會保障、基本公共服務等方面促進城鄉一體化發展，構建城鄉統籌新平臺[8]。通過挖掘一些有潛力、有特色的小鎮，以特色產業的發展帶動小鎮經濟的增長，使進入小城鎮的居民平等享受各項基本權益和公共服務。

同時，特色小鎮有利于進一步推動美麗鄉村建設，加快農業現代化步伐。部分已經建設成熟且具有集聚效應的美麗鄉村可以進一步申報建設為特色小鎮，部分具有特色產業或獨特資源稟賦的鄉村也可以趁機打造成為特色小鎮。特色小鎮既能與都市經濟融為一體，又能帶動農村農業的發展，帶動鄉村基礎設施、村容村貌的改善，成為新型城鄉經濟和消費發展的紐帶。因此，特色小鎮建設是破解城鄉二元結構，推進美麗鄉村建設的重要抓手。

2.4 特色小鎮有助于激活城鎮化建設的市場活力

以往的城市建設和發展過程中，政府重點扮演了投資和建設的主角，這是很多問題產生的源頭。而特色小鎮建設上采用“政府引導、企業主體、市場化運作”的機制，其根本立足點在市場化運作，各種資源在市場中得到有效配置，政府權力做減法，市場活力做加法，打造特色小鎮的全產業鏈。具體模式可以是政府和社會資本合作的PPP模式或特許經營權等形式將小鎮的建設全面委托民營企業，由政府負責小鎮的整體規劃設計定位，企業開展小鎮的建設招商運營。從而充分發揮市場的力量完成人口、土地與產業的城鎮化過程，實現產城一體化同步化發展。這種模式在浙江的一些云計算小鎮、電商小鎮等科技金融類小鎮的建設打造中已經取得很好的經驗。

當前大力推動特色小鎮的建設本身便是思路的轉變與政策的創新。政府角色發生轉換，在其中主要扮演引導和管控的作用，并提供最基本的公共服務基礎設施，行政權力與公共政策尊重市場規律和當地發展需要。因此城鎮化進程中特色小鎮的政府職能具有很大的創新空間，包括土地流轉機制創新、人力資本引進機制創新、投融資機制創新、農村集體經濟組織架構創新、管理服務思維創新等[9]。這些創新一旦在前幾批特色小鎮實驗成功，可逐步在全國范圍推廣，有力推動在小城鎮尺度上激活城鎮化建設的市場活力。

2.5 特色小鎮有助于三生空間的協調與居民生活質量提高

圖3 建設特色小鎮的空間約束與基礎保障

特色小鎮與新型城鎮化建設都是堅持以人為本，從一開始培育便注重和諧宜居的環境營造與生態空間的保護。與以往的城鎮化老路完全不同，特色小鎮的建設以提升居民的獲得感和幸福感為目標，由之前的注重土地的城鎮化與房地產導向的城鎮化轉變為人的城鎮化，這將有助于從根本上提升城鎮化的質量。三生空間（即生態空間、生產空間和生活空間）是黨的十八大報告和2013年中央城鎮化工作會議明確提出的概念，科學識別和定量刻畫“三生”空間功能結構及其組成要素是進行國土空間結構優化調整的基礎[10]，特色小鎮這一特殊的尺度單元恰恰能夠較好協調三種空間，實現土地功能混合利用，產城融合發展，有效低成本的構建綠色基礎設施。

如圖3所示，圍繞人的城鎮化，特色小鎮將生產空間、生活空間、生態空間進行有機融合、協調配置，嚴守生態保護紅線、永久基本農田紅線、水紅線、城市開發邊界等紅線，形成特色小鎮建設的必要空間約束體系。通過完善配套特色小鎮的教育、醫療、科技、文化、交通等基本公共服務設施，做到產城融合發展，提高城鎮居民的居住質量和生活幸福度，有利于打造特色小鎮宜居、宜業、宜游、宜商的整體環境。

2.6 特色小鎮有助于城鎮自然與歷史文化遺產的保護

小城鎮的自然與歷史文化遺產是一個地方的歷史見證與文化載體，一定意義上彰顯著小城鎮的靈魂。過去30多年，中國的“土地城鎮化”明顯快于人口城鎮化，建設用地粗放低效，房地產泡沫風險加劇，很多城市攤大餅現象嚴重，對于城鎮的自然與歷史文化遺產保護嚴重不足[11-12]。針對以往小城鎮的建設缺乏特色，特色小鎮的培育應更加重視保護自然生態系統，與地形地貌有機結合，融入山水林田湖等自然要素。特別是已經列入中國歷史文化名城名鎮名錄的小城鎮要抓住特色小鎮的建設機遇，加強特色村鎮保護力度，挖掘傳承歷史文化遺存，將自然歷史文化遺產的保護與產業經濟緊密結合，建設非遺特色小鎮、民俗特色小鎮、建筑特色小鎮、飲食特色小鎮、旅游特色小鎮等。將獨特的自然稟賦、特色文化、特色民俗轉化為特色產業，帶動小鎮的持續發展。從而在小城鎮這一空間尺度上杜絕“千城一面、千鎮一面”，探索出中國新型城鎮化的新路徑。

2.7 特色小鎮有助于促進區域特色城鎮化模式的形成

我國幅員遼闊，區域差異顯著，東中西部的城鎮化處于不同發展階段，特色小鎮的建設可促進形成我國不同區域的特色化的城鎮化模式。特色小鎮在東部沿海地區可依托于產業基礎好、資金來源充裕、基礎設施完善的鄉鎮，甚至依托于資源稟賦先富起來的部分鄉村，形成互聯網小鎮、夢想小鎮、基金小鎮、電商小鎮、特色制造小鎮等，疏解大城市過密人口，緩解東部地區嚴重的環境問題；對于中部地區，重點從合理引導農村人口適度集聚、穩步提升小城鎮發展質量、逐步增強基本公共服務體系、加快產城融合等方面制定差異化的發展策略；而在面積廣大但人口密度小的西部地區，發展階段與發展稟賦均落后于東部，特色小鎮大部分需要依托縣域經濟來發展，應充分依托本地特色優勢，發展生態旅游小鎮、生態農業小鎮、民族特色小鎮、手工藝小鎮等。隨著國家“一帶一路”倡議的深入推進，中西部地區尤其是西北、西南地區是中國融入世界交通、能源體系的關鍵節點區域，城鎮化發展空間格局會逐漸均衡。通過合理布局中西部地區擁有政策優惠、資源豐富、產業鮮明等優勢的特色小鎮，有效促進人口集聚，加速城鎮化進程，創新西部地區特色發展路徑。

3 新型城鎮化背景下建設特色小鎮的政策建議

特色小鎮的建設工作，目前還存在很多問題，包括盲目模仿、缺乏規劃、資金短缺、定位不準、脫離地方特色等現象[13]。很多地方政府還是將特色小鎮作為政績工程，容易將特色小鎮建成房地產小鎮?？傮w來說，特色小鎮對城鎮化的影響是積極且正面的，但并非所有地區都適合建設特色小鎮，新型城鎮化背景下建設特色小鎮應該注意一下幾點問題。

3.1 堅持規劃先行，推動特色小鎮的內生增長

規劃是特色小鎮創新發展的靈魂，通過規劃先行深挖資源、找準定位，同時突出特色、形成品牌，塑造特色小鎮的內在生長活力。特色小鎮規劃要在“多規合一”基礎上，更加強調產業規劃、文化發展、生態管控、項目策劃、政策謀劃及空間設計有機融合的頂層設計[14]。特色小鎮的建設尤其要注意塑造城鎮的內生增長動力，不能有“等靠要”的思想，前期的投資與基礎建設只是小鎮長久發展的啟動器，真正的可持續發展依賴的是小鎮自身的特色產業、特色文化、特色環境與創新機制等，應盡快由外部力量的推動轉變為城鎮的自組織生長[15]。

3.2 堅持因地制宜，中西部小城鎮要量力而行

從各地實際出發，遵循客觀規律，挖掘小鎮特色，提倡形態多樣性，彰顯小鎮獨特魅力。防止照搬照抄、一哄而上、人為造“鎮”，杜絕盲目拆舊城、蓋高樓。中國東南地區是特色小鎮的先行實踐基地，產業資源豐富，應進一步探索特色小鎮創新發展模式與機制，發展高新技術產業引導的特色小鎮。西部地區建設特色小鎮應量力而行，在有條件、有產業孕育能力的地區合理規劃，有序引導特色小鎮的差異化發展，培育西部地區新的經濟增長點，增強特色小鎮的人口集聚能力。

3.3 做到分類施策，保持和彰顯特色小鎮特色

特色小鎮的核心在產業發展，不同產業類型的小鎮，支持力度和側重點應不同，絕不能對特色小鎮實施一刀切的政策。住建部專門下發通知強調要保持和彰顯特色小鎮的特色，尊重小鎮現有格局，保持小鎮宜居尺度，傳承小鎮傳統文化。例如，科創類特色小鎮應注重資本市場運營，需要有基金公司的支持和創業的優惠政策，并接近大城市與高端人才集聚地；風情特色小鎮的打造需將旅游與特色小鎮結合起來，引進企業參與運作，政府加強對歷史文化村鎮街區的保護；制造類特色小鎮的建設需解決傳統開發區的土地資源緊缺，融資困難，體制僵化等難題，實現開發區內的升級改革。

3.4 推進體制創新，強化金融和基礎設施保障

堅持市場主導，政府引導，多元主體參與。在建設機制上以創建制代替審批制，加強動態調整；創新制度供給，扶持政策有獎有罰；提高融資效率，構筑創新平臺。借助“千企千鎮工程”，加強政企銀合作，拓寬城鎮建設投融資渠道。通過引入社會資本，運用PPP等新型融資模式，吸引民間資金參與特色小鎮基礎設施和公共服務設施建設。鼓勵政策性金融、商業貸款和各種基金、債券等運營，營造具有活力的創新環境。完善道路、水電、通信、污水垃圾處理等基礎設施建設，優化配置教育和醫療等資源，加強對基礎公共服務的保障。通過不斷優化人居環境和基礎公共服務設施，推進農村人口就地城鎮化的進程。

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Characteristic town supports the historic mission of alleviating the big city diseases and developing the new type of urbanization.We will explore new driving force,new space and new mode of new urbanization through cultivating characteristic towns,and then promote the healthy development of new urbanization in China.The characteristic town will become the important carrier of local citizenization; Together with urban agglomeration,the characteristic town is another construction form of China’s new urbanization,which will improve China’s urban system; It will promote the integration development of urban and rural regions,and promote the construction of beautiful countryside; It will improve the quality of life of urban residents and build an ecological living environment; It will activate the market vitality of urbanization and promote institutional innovation; we should build characteristic town base on local conditions,and form the regional characteristics of the urbanization models.However,not all regions are suitable for the construction of characteristic town,and the town planning should be done first.According to local conditions,classification policy,innovation system,the endogenous growth momentum of the characteristic town will gradually shape,and attach importance to the self-organizing growth of featured towns.

characteristic town ; new-type urbanization ;urban-rural integration ; institutional innovation

K902

A

1674-4144（2017）-10-04（5）

程 藝，中國建筑設計研究院城鎮規劃設計研究院規劃師。

陳 玲，中國建筑設計研究院城鎮規劃設計研究院村鎮所所長，高級規劃師。

張曉巍，中國建筑設計研究院城鎮規劃設計研究院城鎮所所長，高級規劃師。

責任編輯：王凌宇