淺談基層檢察院如何加強對公安派出所刑事執法活動的監督

摘 要 檢察機關對公安機關刑事執法活動的監督是檢察職能的重要組成部分。因其刑事執法活動監督事后監督的滯后性、文證審查的片面性等原因導致刑事執法活動不規范發現難、發現后糾正難等問題。縣級公安機關大部分案件集中在公安派出所，加強公安派出所刑事執法活動監督是基層依法治理的必然要求，是司法規范化的現實需要，是提升檢察監督能力的迫切需要。目前，基層檢察院對公安派出所的刑事執法活動監督存在信息不暢、監督手段缺乏剛性、監督效果不佳等問題，基層檢察院需構建以派駐鄉鎮檢察室、檢察官辦公室、員額檢察官直接聯系方式為內容的檢力下沉監督模式，通過暢通信息渠道、搭建交流溝通平臺、強化監督手段等方式加強派出所刑事執法活動監督。

關鍵詞 檢察監督 派出所 必要性 執法

作者簡介：雷紅英，四川省樂至縣人民檢察院，研究方向：刑事訴訟法。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.124

當前，司法改革正進入深水區，職務犯罪偵查職能的轉隸給檢察機關的工作提出了重大挑戰。公安派出所作為公安機關的派出機構，緊貼基層，縣級公安機關大部分案件的辦理都由公安派出所完成，其在維護農村治安穩定中發揮著舉足輕重的作用。進一步加強公安機關刑事執法活動監督，是檢察機關發揮自身職能作用的現實需求，也是司法規范化的迫切需要。基層檢察院如何將監督力量下沉并延伸到基層的派出所，確保派出所依法全面地履行職責，從而更好地維護農村公平正義和保障農民群眾合法權益，是新時期檢察工作面臨的重大課題。筆者試就如何加強對公安派出所刑事執法活動的監督談一些粗淺的認識和看法。

一、加強對公安派出所刑事執法活動監督的必要性分析

（一）是推進基層依法治理的必然要求

黨的十八屆四中全會提出，推進基層治理法治化，加強基層法治機構建設，強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制。2015年最高檢《關于深化檢察改革的意見（2013- 2017 年工作規劃）》提出，“建立對公安派出所刑事偵查活動監督機制”。基層是法治建設的主要陣地，公安派出所是縣級公安機關辦理的刑事犯罪案件的主體。加強對公安派出所刑事執法活動監督，是檢察機關更好發揮法律監督職能，維護基層司法公正，推進基層治理法治化的重要手段。

（二）是司法規范化的現實需要

當前，由于基層公安機關新進公安干警較多，工作經驗不足、法律素養參差不齊、服務意識不強、監督機制缺失等原因，公安派出所在從事刑事執法的過程中，不同程度地存在偵查行為不規范、辦案程序存在瑕疵、固定證據能力不足、案件補充偵查率高等問題。另一方面，人民群眾對司法規范化的要求越來越高。因此，基層檢察院應針對公安派出所執法不嚴格、不規范等問題，幫助其建章立制，堵塞管理漏洞，全面加強和規范派出所的執法活動。

（三）是提升法律監督能力和水平的迫切要求

檢察機關因人力不足、空間局限、銜接不暢等制約，發現立案監督、偵查活動違法線索主要采取審查公安機關移送的案件材料這種被動監督和事后監督的方式，以向偵查人員口頭糾正違法和書面糾正違法兩種監督手段，監督效果欠佳，不規范問題屢禁屢犯。因此，加強對派出所刑事執法活動的監督，克服時間、空間局限，提升同步監督能力，是強化檢察機關法律監督能力的現實需要。

二、存在的問題

當前，基層檢察院通過提前介入偵查、引導取證等形式，對派出所刑事執法活動監督取得了一定成效，但由于監督信息渠道不暢、手段不多、人員力量不足等原因，主要存在以下幾個方面問題：

（一）監督信息尚未實現共享

目前，基層政法系統案件信息共享平臺尚未建立，監督公安派出所刑事執法工作，仍然采取現場巡查、調閱案卷材料、召開聯席會議等傳統的工作方式，這就導致檢察機關需要投入較多的人力、物力和財力。因基層檢察院人力有限、巡查時間有限，導致監督工作開展參差不齊。

（二）監督手段缺乏剛性

發《糾正違法通知書》、《檢察建議書》是基層檢察院監督、規范公安派出所刑事執法活動中發現問題的主要方式。按照《人民檢察院刑事訴訟規則》第571條的規定，如果檢察機關提出的糾正意見不被接受，公安機關要求復查的，應當在收到公安機關的書面意見后七日以內進行復查。經過復查，認為糾正違法意見正確的，應當及時向上一級人民檢察院報告；上一級人民檢察院經審查，認為下級人民檢察院的糾正意見正確的，應當及時通知同級公安機關督促下級公安機關糾正。從整個監督方式來看，最終的威懾力來源于上級公安機關。單從檢察機關的角度，不僅程序繁瑣，也無實際的強制力。因缺乏剛性的強制手段，檢察監督的權威性將受到嚴重影響。

（三）監督效果有待增強

近年來，基層檢察院逐步重視對公安派出所的刑事執法活動監督。但由于人力有限、工作量大、重視程度不一等影響，受現有條件的限制，對公安派出所的監督尚處于起步階段。

三、加強對公安派出所刑事執法活動監督對策建議

（一）突出監督重點

以往檢察機關對公安機關的刑事執法活動監督大多集中在對案件的審查中，監督檢查集中在縣級公安部門。要監督關口前移，檢察機關對公安機關刑事執法活動監督的內容也應當是對公安派出所監督內容。同時，應突出以下重點：

一是對公安派出所刑事立案的監督。即對不應當立案而立案行為的監督、應當立案而不立案行為的監督、對立案監督后偵查行為的監督，切實解決立后不偵、捕后不偵、偵而不結等問題。

二是對刑事偵查活動的監督。如對證據來源合法性的監督，對搜查、查封、扣押、凍結等財產性偵查措施的監督，對漏罪漏犯的監督，對羈押和辦案期限的監督，對刑事撤案活動的監督等。

三是對公安派出所刑事和解案件的監督。針對違背和解程序濫用和解，將不符合條件的案件納入刑事和解；違背當事人意愿強行和解；利用和解逃避偵查責任，大事化小、小事化了等問題重點監督。endprint

四是對派出所不作為和不積極作為行為的監督。

（二）創新工作方式

以往，對公安機關刑事執法活動監督主要以偵查監督部門為主，公訴部門、控告申訴部門、刑事執行部門等為補充。由于偵查監督部門長期存在事多人少矛盾，監督效果難以提升。目前，司法責任制改革已基本完成，員額檢察官履職基本到位。面臨新形勢，對公安派出所的刑事執法活動監督形式也應適當調整。建議：

一是發揮派駐鄉鎮檢察室員額檢察官的監督作用。在已經設立派駐鄉鎮檢察室的基層檢察院，將監督關口前置，利用派駐鄉鎮檢察室貼近基層的有利因素，充分發揮派駐鄉鎮檢察室員額檢察官的作用加強對公安派出所的監督。

二是設立檢察官辦公室。加強公、檢協作溝通，在案件量大的公安派出所所在地設立檢察官辦公室，按照就近辦公原則，加強對派出所的執法監督。

三是建立檢察官直接聯系公安派出所工作方式。通過員額制檢察官定點聯系公安派出所，明確責任，強化監督。

（三）健全監督長效機制

1.暢通信息渠道

一是建立刑事案件信息共享平臺。大力加強信息化建設，積極搭建公、檢、法信息互通電子平臺。公安派出所將所有刑事案件的立案、偵查、采取強制措施及結案移送等情況，傳送到信息共享平臺中自覺接受檢察機關監督，實現檢察監督由事后到事中、由被動到主動的轉變。

二是健全聯席會議制度。定期召開由檢察院、公安機關主管刑檢、刑偵工作的領導及員額檢察官共同參加的聯席會議，通報相關工作情況，探討法律適用、執法規范、配合協作等問題，及時解決工作中遇到的新情況、新問題，促進公安派出所規范執法，提升辦案質效。

三是建立執法信息通報制度。將本月刑事立案監督和偵查活動監督情況向公安派出所通報，以公開的方式引起公安機關從上到下對刑事執法活動監督的重視，督促整改落實，強化監督效果。

2.健全提前介入、引導偵查機制

對于未成年人涉嫌犯罪的刑事案件、重大疑難復雜案件和新型犯罪等案件，堅持適度引導，提前適時介入偵查，既主動把握案情，及時納入監督范圍，又引導公安派出所調查取證，就案件定性、證據固定等提出中肯的意見和建議，從而形成打擊犯罪的合力，提升辦案質量。

3.建立巡查監督和專項監督制度

通過定期進行巡查監督、進村入戶巡訪回訪等方式，對公安派出所刑事執法活動進行全面監督。同時，對公安派出所辦理類案進行監督引導、監督檢查，明確執法辦案標準。通過調閱案卷、查看資料、與當事人交流、與辦案人員溝通、傾聽群眾意見等方式進行監督檢查，及發現公安派出所執法辦案中存在的問題，提出糾正意見。通過分析轄區內公安派出所刑事執法活動的動態變化和整體情況，掌握刑事案件發案、破案的規律，就執法辦案提出有針對性的檢察建議，提高刑事案件的辦案質效。

4.暢通舉報、控告、申訴通道

群眾的舉報、控告以及申訴是檢察機關目前進行立案監督、偵查監督職能的重要信息來源。堅持定期走訪。在接受公民和有關單位舉報、控告時獲得案件線索的同時，應主動走訪基層干部群眾、企業和學校，并且將這種走訪演變成一種制度化、常態化的工作模式。

5.監督糾正方式多元化。

一是口頭糾正。發現公安派出所在執法活動中 出現的輕微違法、程序瑕疵等，及時以口頭方式提出糾正意見。

二是書面通報。對公安派出所在執法活動中一段時間普遍性存在的問題，進行梳理、分析、總結，以通報的形式提出整改建議。

三是發法律文書。對公安派出所某一個案中出現的嚴重的違法情形或者針對公安派出所刑事辦案活動中經常性、普遍性的違法問題，向派出所的派出機關發出《糾正違法通知書》、《檢察建議》等法律文書。

參考文獻：

[1]張智輝.中國檢察——強化法律監督的制度設計.中國檢察出版社.2004.

[2]李建超、張福坤.對派出所法律監督要注意發揮觸角作用.檢察日報.2013-09-15.endprint