美國和日本農業補貼政策對我國的借鑒與啟示
——基于黑龍江省玉米生產者補貼政策的思考

劉倩男，張慧琴，李曉雨，韓 靜，夏 銘

（黑龍江八一農墾大學經濟管理學院，黑龍江大慶163319）

美國和日本農業補貼政策對我國的借鑒與啟示
——基于黑龍江省玉米生產者補貼政策的思考

劉倩男，張慧琴，李曉雨，韓 靜，夏 銘

（黑龍江八一農墾大學經濟管理學院，黑龍江大慶163319）

隨著玉米價格下跌，玉米收儲政策調整，玉米價格由市場機制調節的時機已然成熟，為此國家啟動玉米臨時收儲政策的改革。2016年黑龍江省取消了玉米臨時收儲政策，建立玉米生產者補貼制度。通過對美國和日本農業生產者補貼政策的產生與發展進行研究，進一步分析其對中國及黑龍江省玉米生產者補貼政策制定目標價格，提出限制耕種面積；調整種植結構，科學高效管理等借鑒與啟示。

農業生產者補貼；玉米生產者補貼；目標價格；黑龍江省

一、美國和日本農業生產者補貼政策

（一）美國農業生產者補貼政策

美國雖然是一個只有幾百年歷史的國家，但是它一直很注重農業的發展，倚仗其先進的農業科技水平，美國逐漸發展成為一個農業大國。隨著工業的進步，農業在美國經濟中的比重呈現出下降的趨勢，但政府對農業采取了很多支持和保護政策，使得美國農業依然是其他國家農業在世界上競爭的強有力的對手，農業生產者補貼政策就是其中重要的一項內容。

該政策起源于上世紀30年代的世界經濟危機時期，為盡快擺脫經濟危機的影響，美國開始實行“羅斯福新政”，其中包括改善農業經濟的措施。1933年頒布的《農業調整法》標志著農業生產者補貼政策成為了美國農業政策的重要組成部分。當時的農業生產者補貼政策最主要的措施是制定目標價格、限制農產品耕種面積、建立農產品儲備及擴大農業出口。20世紀90年代，面對WTO要求各成員國削減農業補貼的情況，加之美國國內財政預算吃緊，美國政府開始減少農業補貼。進入21世紀后，美元開始貶值，國際農產品生產價格下跌，歐盟和日本紛紛提高了農業補貼水平，加上那時正當國會選舉，于是聯邦政府頒布了新的農業法案，加大了補貼力度，開始實施了直接補貼、反周期補貼、營銷貸款差額補貼、資源保護補貼等，著力為農場主提供“可靠的收入安全網”。直接補貼是一種政府提供的、只與農民的生產面積和產量有關的一項補貼；反周期補貼是給每種農產品都設定目標價格，把市場價格和貸款率兩者較高值加上直接補貼，作為有效價格，當有效價格低于目標價格時，反周期補貼就開始起作用了，價格下降，補貼增加、價格上升，補貼減少；[1]營銷貸款差額補貼指的是農民可以用產量作為抵押品，收獲后，如果市場價格高于利率，農民可出售獲取收益，如果市場價格低于利率，農民則利用市場價償還貸款，之間的差額正是政府向農民提供的補貼；資源保護補貼是指農民自愿提出土地休耕的申請，審核合格后就可以獲得此項補貼進行土地休耕。2008年，美國新通過的農業法案進一步加大了補貼力度。在原有的固定直接補貼、反周期補貼、營銷貸款差額補貼等的基礎上，調整了補貼范圍和資格，自然保護占補貼總量的19%，并第一次加入了收入保障直接補貼政策。2014年通過的2014—2018年度的新農業法案取消了農業直接補貼，但擴大了農作物保險項目的覆蓋范圍和補貼額度。

總體來說，美國未來的農業生產者補貼金額會持續增加，主要側重商品計劃、生態保護、貿易等內容。

（二）日本農業生產者補貼政策

日本作為發達國家，亞洲經濟強國，對農業的重視有目共睹，經過戰后七十多年的發展，日本已經逐步實現了農業現代化。日本的主要特點是人多地少，與中國的情況極為貼近，其人均耕地面積僅占世界平均水平的18.2%，但日本為發達國家，經濟社會高度發達，農業現代化水平也相對較高，由此，日本關于農業生產者補貼方面出臺的一系列相關政策值得中國學習和借鑒。

由于人多地少，日本農民大多選擇了進城務工，但對于自己手里的那一小塊土地，并沒有進行耕地的合理使用，這嚴重影響了日本農業的發展，而改變這一現狀的法律是，1961年頒布的《農業基本法》，它逐步緩解了工農業發展不協調的矛盾。1995年“烏拉圭回合”之后，日本政府進行了水稻的品種培育與技術的研發，經過對近十幾年日本補貼形式進行對比，日本政府更加重視農民的收入，在補貼政策上，轉變到支持提高農民收入、促進農業結構調整為主的政策上來。1995年實施的《新糧食管理法》取消了政府對大米等糧食作物生產和流通的直接管理，農產品供求日益成為多渠道的市場自主調節模式。政府收購價還要參照自主流通米價格水平來確定。基于日本歷史和自然條件等原因，山區、半山區拋荒、棄地現象嚴重，故1999年日本政府頒布了《食品、農業、農村基本法》即新農業法，取代了沿用近四十年的舊農業法，開始了面向市場的農業政策，為農業發展開啟了新的篇章。[2]在1999年頒布的法律基礎上，緊接著2000年出臺了《針對山區、半山區地區等的直接收入支付制度》，對該地區的農戶進行直接收入支付補貼。對每個農戶最高的補貼金額為100萬日元，最終的目的是提高該地區的生產率水平，日本的農業補貼金額很高，主要集中在生產資料的購買上，扣除中央財政給予的50%的補貼，都府縣的25%的補貼，其余25%還可以到國家補貼金融機構貸款。[3]2014年5月17日，日本首相安倍晉三提出“新成長戰略”；2014年5月21日，日本成立了“農林水產業·地域活力創造本部”；2014年6月14日，日本內閣通過了《日本再興戰略》，與此同時，為了提高農業產業競爭力，創設了新型的直接支付制度。[4]日本型直接支付制度包括“產業政策”“地域政策”等，通過支持地域組織化等方式，促進農業多樣化機能的發揮。與此同時，通過地域活動的開展，保護農地并促進農地向骨干農業者集中。2014年-2015年，日本用兩年的時間將直接補貼由納入預算上升為法律制度。

日本的農業補貼概括起來可以分為十大類，[5]各類補貼與總預算額的相關比例如表1所示。

表1 日本各類農業補貼占總預算額的比重

在這近六十年的改革措施中，我們看到了日本對農業生產的重視和對農業生產者的扶持，在農業的資源環境，人才培養，生產資料供給，種植結構等方面都做出了調整，出臺了一系列農業相關政策，以保證農業的可持續發展。由此可以推測出，日本未來的農業生產者補貼政策會更加側重支持農業的可持續發展。

二、中國玉米生產者補貼政策的背景及實施狀況

（一）政策的產生背景及目的

近些年來，黑龍江的玉米一直以國家收購為主，農民大多數通過臨時收儲的方法將手中的糧食賣出，并不需要考慮市場的因素，只要種玉米根本不愁賣不出去。這就造成了一個結果，玉米的價格從2007年的1.38元/千克上漲到2014年的2.22元/千克。農民們看到其中有利可圖便都跑去種植玉米，全省玉米種植面積最高時達到733.3萬公頃，年產量突破500億千克。在連年玉米豐收的同時也帶來了一些問題，庫存過高，銷售不暢。截至2016年末黑龍江糧食政策性庫存在全國的占比超過了三成。并且由于國內玉米價格過高，生產企業通常選擇進口國外玉米，而國產玉米卻只能待在庫房中。玉米經過長時間的儲存其不僅品質下降，倉儲還耗費了不少的財政資金。據資料統計，僅2015年一年中國進口玉米及其替代品總量近3 000萬噸，加工企業在購買國外玉米時的價格要比購買國內玉米價格低700-800元/噸，這對黑龍江省玉米市場造成巨大的影響。[6]

玉米補貼政策通過“市場定價、價補分離”的方式使玉米價格回歸于市場。其目的在于解決中國糧食供求存在的矛盾，尤其是現在玉米供大于求的形勢，并且庫存高、財政負擔大、收儲負擔不斷加大。因此，實行玉米補貼政策對于中國玉米的供給側改革具有重大意義。

（二）黑龍江省玉米補貼實施狀況

截至2016年11月6日，黑龍江省玉米補貼基本發放到位，黑龍江省共發放兩次玉米生產者補貼，第一次為1 157 251萬元，第二次為329 949萬元。黑龍江省玉米生產者補貼標準為每畝153.92元。2016年玉米價格由市場形成，農民按照市場價格進行銷售，政府通過玉米生產者補貼對玉米生產者進行直接補貼，補貼的對象為本省區劃范圍內玉米合法種植面積的生產者，包含農民、企事業單位、專業合作社。玉米實際種植面積則由統計與農業部門共同核定。

三、借鑒與啟示

（一）制定目標價格，限制耕種面積

美國農業補貼政策有直接補貼、反周期補貼、營銷貸款差額補貼、資源保護補貼等。美國制定目標價格、限制耕種面積等措施十分值得我們學習，在美國，為了保證農民們的利益，通過目標價格政策可以保證農民的收入。同時限制農作物的耕種面積，避免出現單一農作物產量過剩，從而導致價格低迷。中國可以借鑒美國的政策，并結合我國玉米種植現狀，同時對政策加以解讀并進行優化進而運用到市場中去。從而引導農民進行玉米合理種植，同時對玉米進行目標價格制定增高農民的收入。

（二）調整種植結構，科學高效管理

在吸取日本經驗的基礎上，黑龍江省的玉米農業補貼政策也要及時調整，[7]逐步實現玉米區域化、產業化布局，提高玉米產業的總體效益，中國現在正處于老齡化社會，由于農民的收入少，每年在耕地上的收入只能滿足年吃年用，故大量的農民開始向城市轉移，2016年黑龍江省人民政府辦公廳出臺了《2016年黑龍江省玉米生產者補貼實施方案》，主要思想是推進玉米收儲制度改革，實行玉米生產者補貼，以保障種糧農民基本收益；調整種植結構，以實現玉米供求基本平衡，促進上下游產業的協調發展。與此同時，為了使黑龍江省的的玉米生產者的收入得到進一步的保障，可以將一系列農業特殊性轉移支付進行整合，設立綜合性的農業經營者收入補償制度，運用科學的方法對農業實施管理。

（三）依托專項補貼，降低生產成本

日本為了促進農業的可持續發展，防止農業“后繼無人”的現象發生，日本提出了“專項補貼”政策，而黑龍江省可以借鑒日本的經驗，對玉米實行專項補貼，補貼的重心落實到真正種地的農戶，即將補貼由“土地出租方”轉至補貼“土地租入方”。將補貼直接發放到農戶，激發農戶種地的熱情。同時，我們還可以發展玉米合作社，使農戶集中經營玉米，通過入股的形式，賺錢大家一起分享，有問題大家一起討論，統一使用科學的管理方法、手段，來進行玉米的種植，大量的購入生產資料，采取相應的政策和措施可以大幅度降低成本。

（四）擴大生產渠道，保障農戶收益

為了穩定黑龍江省玉米生產者的收益，我們也可以在日本的農業相關政策的基礎上，對玉米生產者實施保護政策，我們可以從生產、銷售兩個方面入手。在生產上，黑龍江省可以在加大生產性補貼力度的同時，提倡農戶集體購買生產資料政策，在農戶集體購買超過一定數量后，國家可以進行5%的補貼。在銷售上，一定時間內，各地的領導可以統一的進行集中討論，了解其他地區對玉米的需求情況，并將結果統一匯集到管理者處，這樣可以讓供給與需求相均衡，在一定程度上拉動農民收益，擴大需求，增加玉米生產者的收益。

從美國和日本的農業補貼政策中我們不難看出這兩國農業取得巨大發展的原因就是注重提高農民的收入。保證農民的收入才能保證農民對于農業擁有飽滿的熱情。我們不難想象如果農民收入低，那么從事農業生產的人將會越來越少，這對于我們這樣一個擁有十四億人口的國家將會是多么可怕的問題。因此，在農業政策上我們可以借鑒日本的農業政策。例如，在生產資料的購買上日本就給予農民很高的補貼，這樣可以減少農民的生產成本，同樣也可以應用到中國的玉米生產者補貼政策中，在農民購買玉米相關的生產資料時給予更高的補貼。同時在玉米調減的地區則降低補貼的程度或不給予補貼，這樣可以有效地減少劣勢地區玉米的種植面積。

[1]朱冬雪.美國玉米補貼政策的影響分析——基于美國國內生產和銷售價格的視角[D].上海：復旦大學，2011.

[2] 劉加林.日本農業政策演化過程及其對我國的啟示[A].黃岡師范學院學報，2012(8).

[3] 高志輝，崔計順，郝娟娟.發達國家農業補貼政策及其啟示[A].前沿，2005.

[4] 高 強，彭 超.日本農業補貼政策現狀、調整趨勢及啟示[A].環球，2015(11).

[5] 朱滿德，劉 超.經濟發展與農業補貼政策調整：日本與韓國的經驗[J].價格理論與實踐，2011(3).

[6] 劉偉林.黑龍江：玉米收儲改革一年記[J].種子科技，2017(4)：8-10.

[7] 高 強，彭 超.日本農業補貼政策對我國的啟示[J].農村工作通訊，2015(11).

F562

A

1005-913X（2017）09-0081-02

2017-06-28

2017年校級大學生創新創業訓練計劃項目(XC2017016)

劉倩男(1995-)，女，黑龍江佳木斯人，本科學生，研究方向：農業經濟理論與政策；張慧琴(1979-)，女，山西晉中人，講師，博士，研究方向：農業經濟理論與政策；李曉雨(1990-)，女，黑龍江綏化人，本科學生，研究方向：農業經濟理論與政策；韓 靜(1993-)，女，河北石家莊人，本科學生，研究方向：農業經濟理論與政策；夏 銘(1996-)，男，黑龍江友誼人，本科學生，研究方向：農業經濟理論與政策。

［責任編輯：王 旸］