十八大以來我國貧困治理機制完善與創新研究

呂方

十八大以來，中國國家貧困治理體系在習近平總書記扶貧開發戰略思想的指引下，以精準扶貧精準脫貧的基本方略為根本，密集地調整與優化，現代化水平和治理能力顯著提升。但同時也有一些需要進一步完善的方面。本研究聚焦于十八大以來，中國國家貧困治理機制的完善與創新，闡釋國家貧困治理體系現代化對于打贏全面建成小康社會背景下的脫貧攻堅戰所具有的重大意義，并討論其進一步完善的路徑與方法。

一、中國國家貧困治理歷程的回望

（一）中國貧困治理的幾個階段

1986年，國務院扶貧開發領導小組的前身——國務院貧困地區經濟開發領導小組成立，時任國務院副總理田紀云擔任組長，其職能定位為“組織調查研究，擬定貧困地區經濟開發的方針、政策和規劃，協調解決開發建設中的重要問題，以及督促、檢查和經驗總結”。1988年，國務院貧困地區經濟開發領導小組與“三西地區農村建設領導小組”合并，同時正式更名為國務院扶貧開發領導小組。至此，中國政府建立了專門的議事協調機構，推進有組織地開發式扶貧的戰略。

1990 年以來，中國社會主義市場經濟體制不斷完善，對外開放程度持續提升，在內外部因素的共同作用下，中國經濟經歷了持續快速增長的過程，為帶動脫貧提供了強勁的支持。這一時期，國家走出“救濟式扶貧”的老思路，推進“開發式扶貧”的新思路更加清晰和明確。這一時期，中國國家貧困治理體系中政府專項扶貧模式和方法不斷成熟，行業扶貧的參與形式不斷豐富，社會扶貧領域活力逐漸顯現，“三位一體”的大扶貧工作格局初步形成。

（二）全面建成小康社會背景下的脫貧攻堅戰

其一，打贏脫貧攻堅戰具有重大的戰略意義。近年來，中國進入了經濟運行的新常態，隨著利益格局的分化，各種社會矛盾也到了積聚期，這是對黨的執政能力的巨大考驗。脫貧攻堅不僅能夠補齊全面小康的突出短板，也是重大的民生戰略和民心戰略，體現著中國共產黨執政為民的初心，是鞏固黨的執政基礎的關鍵之舉。其二，中國農村減貧形勢發生了重要的變化。進入新時期，中國農村貧困人口的分布特征發生了顯著的變動，主要分布在以武陵山區、烏蒙山區、秦巴山區、滇黔桂石漠化地區等為代表的十四個連片特困地區。深入考察便會發現，這些地區多具有自然地理條件的復雜性和經濟社會文化的多元性特點，貧困片區之間、片區內部，乃至同一縣域的不同地點、不同社區，致貧因素的組合皆具有差異性。其三，既往的貧困治理模式難以適應新時期的減貧需求。如何更為準確地掌握貧困社區和貧困農戶層面的基礎信息，在科學研判致貧因素的基礎上，綜合運用多元化的支持手段，“滴灌式”回應貧困人口的需求，是脫貧攻堅過程中國家貧困治理體系建設所必須解決的問題。最后，三十多年的扶貧經驗積累和國家發展取得的成就，為國家貧困治理體系的進一步完善提供了經驗和國力基礎。

二、十八大以來國家貧困治理

體系的完善與創新

（一）國家貧困治理體系調整與優化的思想指引

黨的十八大以來，習近平總書記圍繞著打贏脫貧攻堅戰的重大戰略意義，如何認識新時期中國農村貧困問題，以及如何構架新時期的國家貧困治理體系發表了一系列重要的論述，做出了一系列重要指示和批示，形成了邏輯嚴密、體系完整、內涵豐富的扶貧開發戰略思想體系，為國家貧困治理體制機制的完善與創新提供了科學的指引。

（二）十八大以來國家貧困治理機制完善與創新的主要方面

首先，通過“減貧大數據”建設，掌握新時期中國農村貧困的“底數”，為相關政策安排提供堅實的信息基礎，提升國家貧困治理體系的信息汲取能力。2014年，被譽為精準扶貧“一號工程”的建檔立卡工作在全國范圍鋪開，各省密集推進，在當年10月實現了數據全國并網。經歷了多輪“精準扶貧回頭看”以后，建檔立卡數據的精度大幅提升。

其次，發揮好政治優勢和制度優勢，為國家貧困治理體系有效運轉提供政治保障和制度支撐。2016年11月，中共中央、國務院頒布了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，打贏脫貧攻堅戰上升為黨和政府的重大戰略決定，為全黨統一認識、協調行動提供了思想基礎。按照習近平總書記的要求，脫貧攻堅任務重的省份要將扶貧開發作為統攬經濟社會發展全局的“第一民生工程”。全國范圍自上而下形成了省市縣鄉村“五級書記一起抓扶貧”的局面。對地方工作主要考核減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金使用管理等方面，涉及建檔立卡貧困人口減少和貧困縣退出計劃完成、貧困地區農村居民收入增長、貧困人口識別和退出準確率、群眾幫扶滿意度、扶貧資金績效等指標，樹立脫貧實效導向，確保脫貧攻堅質量經得起實踐和歷史檢驗。此外，注重基層黨建促進脫貧攻堅，有效提升貧困村基層黨組織戰斗堡壘作用。

其三，形成完備政策體系，推進國家貧困治理系統化程度，提升綜合性回應減貧需求能力。黨的十八大以來，黨中央、國務院頒布了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，并出臺了系列配套文件，據不完全統計，中央和國家機關各部門累計出臺100多個政策文件或實施方案。內容涉及貧困戶建檔立卡、駐村干部選派與管理、扶貧開發體制機制創新、財政扶貧資金管理辦法改革、扶貧開發成效考核、精準退出，以及產業扶貧、易地扶貧搬遷、勞務輸出扶貧、交通扶貧、水利扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、農村危房改造等多個領域和方面，系統落實了習近平總書記提出的通過實現“六個精準”、做好“五個一批”，解決好“四個問題”的精準扶貧、精準脫貧基本方略。

其四，運用好政府、市場與社會三種機制、三種資源，為脫貧攻堅凝聚巨大的合力，提升國家貧困治理體系的資源動員能力。明晰政府與市場關系，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，有效提升經濟增長對貧困人口脫貧增收的帶動效應，更好發揮政府作用，是中國新時期貧困治理機制完善與創新的“一體兩面”。在新一輪的調整中，政府部門與市場部門形成了有效協作的關系。

最后，發揮好中央和地方兩個積極性，提升國家貧困治理體系的適應性和執行力。大量對于有效治理至關重要的關鍵信息，分散在地方，相對于中央政府而言，基層政府組織更易于掌握這些信息，因而將政策“操作文本”形成的事權下沉到地方，有利于政策供給和政策需求的“精準”匹配。2013年以來，中國政府主動適應減貧形勢的變化，以習近平總書記扶貧開發戰略思想為指引，貫徹落實“精準扶貧、精準脫貧”的基本方略，減貧資源配置的重心進一步下沉到縣，縮短政策安排與政策需求之間的決策執行鏈條，同時利用建檔立卡“減貧大數據”，提升決策科學性，改善“央-地”之間的信息不對稱，更為有效引導地方政府的減貧行動。endprint

三、十八大以來國家貧困治理

機制完善與創新的地方實踐

首先，堅持習近平總書記扶貧開發戰略思想的引領。各地在推進脫貧攻堅工作的過程中，始終堅持以學習促實踐，通過系統學習、原原本本領會習近平總書記扶貧開發戰略思想，把握打贏脫貧攻堅戰的重大戰略意義，提高政治站位和認識水平，掌握精準扶貧精準脫貧的基本方略，提高政策水平和工作能力。按照習近平總書記扶貧開發戰略思想的指引，堅持發揮好政治優勢和制度優勢，以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局，逐級明確分工、壓實責任，完善精準扶貧政策體系，統籌協調各類主體行動，綜合運用政府、市場和社會三種資源、三種機制，穩步推進精準扶貧精準脫貧的基本方略。

其次，縝密謀劃省級層面二次頂層設計。省級層面的二次頂層設計，有效銜接國家層面的政策部署，統攬全省的脫貧攻堅工作。各省在習近平總書記扶貧開發戰略思想指引下，結合中央決策部署，出臺了省級層面精準扶貧精準脫貧的“1+N”政策文件，總體謀劃省域脫貧攻堅的目標體系和戰略重點，明確界定各方主體的分工與責任，層層簽訂責任狀、落實五級書記一起抓扶貧的要求，統籌安排財政資源投入，引導市場主體參與脫貧攻堅，廣泛動員社會力量參與，制定了完備的監督和考核評估制度。同時，建立省級扶貧開發融資平臺、縣級扶貧開發資金項目管理平臺、貧困村扶貧脫貧工作落實平臺和社會扶貧對接平臺，為各項工作有效開展提供體制機制保障。

再次，縣級層面因地制宜狠抓落實。縣域是脫貧攻堅的“一線戰場”，贏得縣域脫貧攻堅戰的勝利對于全局有基礎性和支撐性的意義。實踐層面，各縣堅持以脫貧攻堅統攬經濟社會發展，著力補齊縣域農村貧困地區的發展短板，結合縣域實際完成精準扶貧精準脫貧政策體系的“再設計”，將國家政策安排與貧困社區和貧困農戶需求有效銜接，動員群眾積極參與。狠抓政策落實，著力解決政策執行的“最后一公里”問題，讓貧困群眾有實實在在的獲得感。

最后，結合地方實際勇于開拓創新。各地根據新時期脫貧攻堅的形勢和特點，形成了眾多創新型的做法和經驗。在精準識別方面，結合地方實際形成科學細致、群眾認可的識別辦法；在產業扶貧領域，探索利益聯結機制建設，提升農戶參與發展和分享紅利的能力，探索保險扶貧的模式，降低產業發展風險；在金融扶貧方面，創新金融扶貧模式，以財政扶貧資金作為擔保金，金融機構按照一定比例放大，發放扶貧小額信貸，積極利用資本市場解決產業扶貧的融資難題；在兜底保障方面，加大政策投入，織密農村社會安全網；在解決精神貧困問題方面，注重激發斗志，涵養社區良俗。

四、十八大以來國家貧困治理

機制完善與創新的主要成就

十八大以來，在習近平總書記扶貧開發戰略思想的指引下，各地堅持精準扶貧精準脫貧的基本方略，堅持因地制宜抓好政策落實，在實踐中勇于創新，形成了豐富的地方模式，取得了突出的減貧成就。五年來脫貧攻堅取得非凡成績，2013年至2016年，年均減少貧困人口超過1391萬人，農村貧困發生率從2012年底的10.2%下降至2016年底的4.5%，貧困地區農村居民可支配收入年均名義增長12.8%，高于全面平均水平2.7個百分點。貧困地區基礎設施、公共服務短板逐漸補齊，發展環境明顯改善，貧困地區和貧困人口內生發展動力逐步形成。脫貧攻堅促進了各項改革發展成果更多更公平惠及全體人民，不斷增強著貧困群眾的獲得感，為貧困群眾的生存權、發展權提供了有力保障，為打贏全面建成小康社會背景下的脫貧攻堅戰奠定了堅實基礎，為應對經濟新常態、打造經濟增長新引擎創造了有利條件，為鞏固黨的執政根基凝聚了黨心民心。2017年，一些縣市相繼整縣脫貧摘帽，縣域發展面貌為之一新，城鄉協調發展穩步推進，貧困地區和貧困農戶的內生發展動力逐漸形成。

五、十八大以來國家貧困治理

體系建設的經驗與啟示

以習近平總書記扶貧開發戰略思想為指引，中國政府堅持精準扶貧精準脫貧方略，中國國家貧困治理體系的現代化水平和治理能力顯著提升，其主要特點包括：發揮政治優勢，層層落實脫貧攻堅責任；不斷完善精準扶貧政策工作體系，切實提高脫貧成效；堅持政府投入的主體和主導作用，不斷增加金融資金、社會資金投入脫貧攻堅；堅持專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量有機結合的大扶貧格局，發揮各方面的積極性；尊重貧困群眾扶貧脫貧的主體地位，不斷激發貧困村貧困群眾內生動力。過去五年的實踐表明，以“精準扶貧、精準脫貧”為基本方略的國家貧困治理體系機制完善與創新取得了非凡成就，中國逐漸探索出一套具有科學性和有效性的貧困治理體系，為打贏脫貧攻堅戰提供了有力保障，為全球貧困治理貢獻了“中國方案”。

總之，中國國家貧困治理機制完善與創新，以及國家貧困治理體系現代化是一個持續的歷史進程，堅持回應民生之需、人民之盼，堅持發揮好政治優勢和制度優勢，全面深化改革，不斷推進體制機制創新，是中國貧困治理體系不斷成熟的基本經驗。中國由“擺脫貧困”走向“共同富裕”，必將不斷為世界減貧與發展貢獻經驗和智慧。

（作者單位：華中師范大學）endprint