十八大以來社會扶貧機制創新實踐研究

向德平

十八大以來，我國扶貧開發事業取得了舉世矚目的成就，形成了專項扶貧、行業扶貧與社會扶貧相結合的“三位一體”大扶貧格局，社會扶貧已經成為拉動貧困地區發展和扶貧開發工作的重要引擎之一。相較于專項扶貧、行業扶貧，社會扶貧具有明顯的特點和優勢，具體表現為：全社會的廣泛參與、多元化的扶貧開發策略、可持續的減貧理念與模式創新。

現階段的社會扶貧主要包括六種模式，分別是定點扶貧、東西部扶貧協作、軍隊和武警部隊扶貧、企業扶貧、社會組織扶貧、公民個人積極參與扶貧開發。作為大扶貧開發格局中的“三駕馬車”之一，社會扶貧發揮著不可替代的作用。

2015年6月18日，習近平總書記在部分省區市扶貧開發工作與“十三五”時期經濟社會發展座談會上的講話中指出，“扶貧開發是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。要堅持專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的‘三位一體大扶貧格局，強化舉措，擴大成果。要健全東西部協作、黨政機關定點扶貧機制，各部門要積極完成所承擔的定點扶貧任務，東部地區要加大對西部地區的幫扶力度，國有企業要承擔更多扶貧開發任務。要廣泛調動社會各界參與扶貧開發的積極性，鼓勵、支持、幫助各類非公有制企業、社會組織、個人自愿采取包干方式參與扶貧”。實施扶貧開發，實現到2020年現有農村貧困人口全部脫貧是全面建成小康社會的底線目標。打贏這場脫貧攻堅戰，必須全面實施精準扶貧戰略，必須更廣泛動員全社會參與。

一、社會扶貧的頂層設計

社會扶貧是我國大扶貧格局中的重要組成部分。黨和政府高度重視社會扶貧在我國扶貧開發工作中的重要作用。十八大以來，我國社會扶貧的頂層設計與制度安排不斷創新發展，并逐步完善。

1.界定社會扶貧領域。2011年12月，中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》是今后一個時期我國扶貧開發工作的綱領性文件，堅持“社會幫扶、共同致富”的原則，廣泛動員社會各界參與扶貧開發，完善機制，拓展領域，注重實效，提高水平。強化政策措施，鼓勵先富幫后富，實現共同富裕。“加強定點扶貧、推動東西部協作、發揮軍隊和武警部隊的作用，動員企業和社會各界參與扶貧”，明確規定了社會扶貧的政策方向與定位。

2.創新社會參與機制。2013年12月18日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，提出創新社會參與機制。2014年5月12日，國務院扶貧辦出臺《創新扶貧開發社會參與機制實施方案》，完善社會扶貧工作體系，創新社會扶貧工作機制，健全社會扶貧支持政策，營造社會扶貧濃厚氛圍。

3.提高社會扶貧精準性。2014年5月12日，國務院扶貧辦等7部門聯合印發《建立精準扶貧工作機制實施方案》指出，提高社會力量參與扶貧的精準性、有效性。

4.拓展社會扶貧參與主體。2014年11月19日，國務院辦公廳《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》指出，培育多元社會扶貧主體，大力提倡民營企業扶貧，積極引導社會組織扶貧，加強國際減貧交流合作。廣泛動員個人扶貧，倡導“我為人人、人人為我”的全民公益理念，引導廣大社會成員通過多種形式參與扶貧。

5.廣泛動員社會力量。2015年11月29日，中共中央、國務院印發《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，“廣泛動員全社會力量，合力推進脫貧攻堅”，“健全東西部扶貧協作機制。加大東西部扶貧協作力度，建立精準對接機制，使幫扶資金主要用于貧困村、貧困戶。”“建立東西部扶貧協作考核評價機制。”“健全定點扶貧機制。進一步加強和改進定點扶貧工作，建立考核評價機制，確保各單位落實扶貧責任。”

6.落實脫貧攻堅責任。2016年10月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《脫貧攻堅責任制實施辦法》，強調脫貧攻堅要按照中央統籌、省負總責、市抓落實的工作機制，構建責任明晰、各負其責、合力攻堅的責任體系。

二、社會扶貧的制度安排

十八大以來，我國社會扶貧在頂層設計的指導下，社會扶貧領域的相關制度安排逐漸完善，為社會扶貧工作的開展提供了相應的制度保障。

1.定點扶貧

2012年11月08日，國務院扶貧辦等八部門聯合印發《關于做好新一輪中央、國家機關和有關單位定點扶貧工作的通知》，確定了新一輪定點扶貧結對關系，第一次實現了定點扶貧工作對國家扶貧開發工作重點縣的全覆蓋。中央企業定點幫扶革命老區；調整定點扶貧結對關系；落實定點扶貧主體責任；建立定點扶貧考核制度。

2.東西部扶貧協作

2016年12月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》，調整東西部扶貧協作結對關系，在完善省際結對關系的同時，實現對民族自治州和西部貧困程度深的市州全覆蓋。開展“攜手奔小康”行動，深化對口支援。以“開展產業合作、組織勞務協作、加強人才援助、加大資金支持、動員社會參與”為主要任務，健全東西部扶貧協作和對口支援工作機制，合作領域不斷拓展，綜合效益得到充分發揮，推動西部貧困地區與全國一道邁入全面小康社會。細化東西部協作新方式；制定東西部扶貧協作考核制度。

3.軍隊和武警部隊扶貧

整體部署全軍和武警部隊開展扶貧工作。2016年3月，中央軍委政治工作部、國務院扶貧辦聯合印發《關于軍隊打贏脫貧攻堅戰的意見》，軍隊參與打贏脫貧攻堅戰，要按照國家脫貧攻堅總體部署，落實精準扶貧、精準脫貧的基本方略，堅持科學謀劃、統籌推進，發揮優勢、主動作為，因地制宜、精準發力，軍地協作、整體聯動，改進創新、務求實效的原則，搞好宣傳教育、扶持發展特色優勢產業、開展實用技能培訓、協助推進教育扶貧、搞好醫療扶持、幫建基層政權組織、幫助改善生產生活、參與生態環境保護、支持鄉風文明建設、參加興邊富民行動等工作，做到幫扶對象不穩定脫貧不脫鉤。endprint

4.民營企業參與扶貧

引導民營企業參與新一輪農村扶貧開發。2013年6月6日，全國工商聯、國務院扶貧辦出臺《關于共同推動民營企業參與新一輪農村扶貧開發的意見》指出，要“引導民營企業參與片區產業扶貧、鼓勵民營企業參與片區縣域經濟發展、組織民營企業參與專項扶貧工作、動員民營企業參與貧困農村公益事業、創新民營企業參與扶貧開發的途徑與模式、服務片區小微企業和商會組織發展、加大對參與扶貧開發民營企業的支持力度”，開展“萬企幫萬村”精準扶貧行動，推動形成民營企業參與扶貧開發的新高潮。

5.社會組織及公眾參與扶貧

改革社會組織管理制度，明確發展方向。2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，明確指出“改革社會組織管理制度、促進社會組織健康有序發展，有利于厘清政府、市場、社會關系，完善社會主義市場經濟體制；有利于改進公共服務供給方式，加強和創新社會治理；有利于激發社會活力，鞏固和擴大黨的執政基礎。”提出建立“政社分開、權責明確、依法自治的社會組織制度”，建設“結構合理、功能完善、競爭有序、誠信自律、充滿活力的社會組織發展格局”。這為社會組織的發展確立了方向，明確了路徑。

三、社會扶貧的經驗與啟示

社會扶貧在中國扶貧開發進程中發揮著重要作用。結合貧困地區的實際情況，在全國范圍內形成了不少頗有成效的社會扶貧模式，取得了顯著的扶貧開發成效。各地社會扶貧實踐各有特色，從整體來看，全國范圍內的社會扶貧成效的取得，主要得益于以下幾個因素的推動。

1.政府主導為社會扶貧奠定了基礎

從社會扶貧的歷史來看，政府主導是社會扶貧得以順利推進的重要保障。在社會扶貧發展尚不成熟的階段，即非政府組織的數量很少以及社會公眾的扶貧意識還不成熟的時期，單純社會力量動員扶貧資源的能力還很薄弱，由政府出面動員社會力量參與扶貧，是一種更便于操作、更易體現成效的做法。

2.廣泛動員為社會扶貧提供了動力

在三十年的社會扶貧進程中，廣泛挖掘社會力量參與扶貧為社會扶貧發展提供了動力。社會扶貧取得成效，與多元化的主體參與和多樣化的社會資源投入密不可分。一方面，政府積極挖掘和鼓勵社會力量參與扶貧，拓寬其參與渠道。另一方面，建立社會、企業參與扶貧的激勵機制，充分發揮黨委、政府及部門的積極作用，使政府的、市場的、社會的資源形成合力，為社會扶貧的持續發展提供動力。

3.創新發展激發了社會扶貧的活力

創新發展一直是社會扶貧穩步推進的重要動力。定點扶貧和東西扶貧協作，都被視為政府主體參與社會扶貧的創新，形成定點幫扶、結對幫扶、部門幫扶、黨建扶貧等創新形式。隨著市場主體廣泛參與社會扶貧，發展出企業協作、產業扶貧、投資促進、勞務合作等創新形式。傳統的社會扶貧也在由“輸血式”向現階段的“造血式”不斷轉化，更加注重社會扶貧行動中的受益者參與，激發貧困農民的發展意識，增強貧困地區的組織化程度和集體行動能力。

4.發揮自身優勢提升了社會扶貧的實效

社會扶貧是扶貧開發工作的一支重要力量，是政府扶貧的有效補充。社會扶貧大多以扶貧項目為載體，具有明確的目標和對象，項目方案更加貼近當地貧困人群的實際需求，項目的監管和評估也更加明確。同時，社會扶貧面對當地的各種既定條件，如經濟、政治、文化和傳統等，具有較大的適應性，能夠靈活制定規劃，采取應對措施。

十八大以來，社會扶貧的作用日益凸顯。扶貧已經不僅僅是政府的職責，更需要全社會共同出力。當前我國扶貧開發已從解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。新階段的社會扶貧已經上升到國家發展的戰略高度。社會扶貧的創新發展，將會為全面建成小康社會和推動國家治理體系的現代化做出重要貢獻。

（作者單位：武漢大學）endprint