十八大以來駐村幫扶機制創新實踐研究

王曉毅

駐村幫扶是實施脫貧攻堅、完成精準扶貧目標的重要保障，充分體現了中國扶貧的制度優勢。到2017年，全國共選派77.5 萬名干部駐村幫扶，期限1 至3 年；選派18.8 萬名優秀干部到貧困村和基層黨組織薄弱渙散村擔任第一書記，實現了對所有貧困村的全覆蓋。

一、駐村幫扶是扶貧的重要手段

在中國大規模農村貧困問題解決以后，有針對性地解決貧困村和貧困戶的問題就成為扶貧的核心問題，而貧困村普遍存在著自身發展能力不強、村級組織帶動能力不強，信息閉塞等問題，向貧困村派出干部幫助貧困村發展就成為許多貧困地區共同的選擇。

2001年開始實施《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》以來， 14個片區的貧困縣和貧困村成為脫貧攻堅重點，《綱要》提出“從中央到地方的各級黨政機關及企事業單位，都要繼續堅持定點聯系、幫助貧困地區或貧困鄉村。有條件有能力的，要結合干部的培養和鍛煉繼續選派干部蹲點扶貧，直接幫扶到鄉、到村，努力為貧困地區辦好事、辦實事?！?/p>

國務院扶貧開發領導小組下發了《關于加強扶貧開發“整村推進”工作的意見》，提出駐村幫扶的概念，“應將工作重心下移，緊緊圍繞整村推進開展工作。?。▍^、市）扶貧開發領導小組要做好統籌協調，確保每個正在實施扶貧規劃的貧困村有一名縣處級（含）以上領導干部聯系幫扶、有一名干部駐村幫扶、有一個單位定點幫扶，努力做到貧困戶都有黨員結對幫扶?！?/p>

在這種背景下，各地采取不同形式向貧困村派駐幫扶干部或駐村工作隊。

第一種方式是選派干部幫扶貧困村、后進村、以及村級組織薄弱的村莊，幫助村莊發展。

第二種方式是與對口幫扶、定點幫扶相聯系的駐村幫扶。在對口幫扶單位提供資金、項目支持貧困村脫貧的同時，也向貧困村派駐干部。

建立貧困村的幫扶責任制度，向貧困村派駐干部和工作隊，增加了貧困村的扶貧資源，明確了貧困村的發展規劃，完善了貧困村的治理結構。

二、以精準扶貧為目標的駐村幫扶

十八大以來，黨中央確定了精準扶貧的戰略，提出要在2020年實現現有標準下農村貧困人口全部脫貧的任務，各級政府層層簽署軍令狀，社會各界廣泛參與，形成了大扶貧的格局。

2013年習近平總書記在湘西考察時提出精準扶貧的概念，提出要“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”，精準扶貧的核心就是要基于貧困村和貧困戶的致貧原因，采取有針對性的措施。要實現精準扶貧就意味著從下而上的信息傳導機制能夠準確地反映貧困村貧困戶的貧困狀況，向貧困村派駐工作隊可以加強對貧困村的領導，增強其發展能力。

1.駐村幫扶的頂層設計

2014年中辦、國辦印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》中明確提出要“健全干部駐村幫扶機制。確保每個貧困村都有駐村工作隊（組），每個貧困戶都有幫扶責任人。”2015年中組部、中央農辦和國務院扶貧辦聯合發出通知，要求向黨組織渙散的村莊派駐優秀機關干部任第一書記，并要求對所有建檔立卡貧困村實行全覆蓋。

習近平總書記在闡述精準扶貧的“六個精準”時強調“因村派人精準”，要選拔那些有能力且有經驗的干部到扶貧第一線發揮作用。在2015年發布的中共中央國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中進一步強調了駐村幫扶的工作，指出“注重選派思想好、作風正、能力強的優秀年輕干部到貧困地區駐村，選聘高校畢業生到貧困村工作。根據貧困村的實際需求，精準選配第一書記，精準選派駐村工作隊，提高縣以上機關派出干部比例。加大駐村干部考核力度，不穩定脫貧不撤隊伍。對在基層一線干出成績、群眾歡迎的駐村干部，要重點培養使用。”

在《“十三五”脫貧攻堅規劃》中強調“加大駐村幫扶工作力度，提高縣以上機關派出干部比例，精準選配第一書記，配齊配強駐村工作隊，確保每個貧困村都有駐村工作隊，每個貧困戶都有幫扶責任人?！币柜v村幫扶真正發揮作用，還需要克服形式主義。針對駐村幫扶中的一些問題，《國務院扶貧辦關于解決扶貧工作中形式主義等問題的通知》中強調“完善駐村幫扶工作。主動溝通協調，會同有關部門整合幫扶力量，加強駐村工作管理。防止‘只轉轉、不用心‘只談談、不落地。堅決杜絕‘走讀式‘掛名式幫扶。普遍建立駐村干部召回制度，對不作為、不務實、不合格的駐村干部堅決撤換。”

2.十八大以來駐村幫扶的新格局

為了配合各項中心工作，黨和國家在不同時期都曾向農村派出不同的工作隊。為了推動貧困地區農村發展，全國各地也采取不同形式向貧困村派出工作隊，幫助貧困村發展。這個傳統在十八大以后得到了繼承和發揚，駐村幫扶在精準扶貧中發揮了至關重要的作用。

第一，駐村幫扶的力度空前。據國務院扶貧辦的數據，全國駐村工作隊共有77.5萬人，覆蓋了所有貧困村。

其次，駐村幫扶承擔了更重要且明確的責任。中辦、國辦印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》中指出“駐村工作隊（組）要協助基層組織貫徹落實黨和政府各項強農惠農富農政策，積極參與扶貧開發各項工作，幫助貧困村、貧困戶脫貧致富。”在中組部等三部門聯合發布的《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》中明確要求，第一書記要“推動精準扶貧。重點是大力宣傳黨的扶貧開發和強農惠農富農政策，深入推動政策落實；帶領派駐村開展貧困戶識別和建檔立卡工作，幫助村‘兩委制定和實施脫貧計劃；組織落實扶貧項目，參與整合涉農資金，積極引導社會資金，促進貧困村、貧困戶脫貧致富；幫助選準發展路子，培育農民合作社，增加村集體收入，增強‘造血功能?！?/p>

第三，制定了完善的監管制度。一些地方對駐村干部進行突擊式抽查，防止干部在規定時間不駐村。一些地方還利用網絡和大數據來監督駐村干部的工作地點和工作內容。

第四，為駐村干部配備了必要的資源。在實施精準扶貧以后，為駐村幫扶能夠真正發揮作用，各地都為駐村幫扶提供了必要的物質條件。endprint

第五，駐村幫扶與第一書記、干部聯戶等扶貧措施實現了有機的結合。

3.駐村幫扶推動了精準扶貧

十八大以來，我國的扶貧進入了精準扶貧時代，駐村幫扶在精準扶貧中發揮了無可替代的作用。

首先，駐村幫扶完善了貧困村的治理結構。駐村工作隊要想實現脫貧的目標就必須推動貧困村完善治理結構，改善村級治理格局，推動貧困村村務公開和民主監督的落實，推進村級治理的現代化。

其次，駐村幫扶實現了更有效的扶貧資源動員。駐村幫扶工作隊來自上級機關，具有更強的資源動員能力，增加了貧困村的幫扶資源，幫助貧困村設計項目，爭取更多的政府項目支持。

第三，駐村幫扶推動了貧困村的產業發展和脫貧攻堅任務的完成。在駐村幫扶工作隊的支持下，貧困村形成了脫貧發展的策略和因戶施策的扶貧方案。

駐村幫扶干部長時間住在農村，拉近了政府與群眾的距離，增強了執政黨在群眾中的威信。在精準扶貧中需要三個機制共同發揮作用：群眾參與、基層黨建和駐村幫扶。三項機制的有機結合，為打通扶貧路的最后一公里，提供了堅實的基礎。

三、駐村幫扶的模式創新

向農村派駐工作隊以配合黨的中心工作是中國共產黨的重要執政經驗。為了實現精準扶貧的目標，在駐村幫扶中，工作隊的組成、工作機制和管理制度也都進行了相應地變化，并產生了積極的作用。

1.組織機制創新

駐村幫扶首先要選擇有能力、素質高的干部作為駐村工作隊的隊長，負責駐村幫扶工作。能力強的干部可以有效地協調工作隊與村級組織的關系，動員更多資源，制定更加切實可行的規劃。

大部分地區建立了逐層領導的制度，通過縣、鄉、村三級的管理體制，實現了對駐村幫扶工作隊的指導、培訓和監督。這樣一套系統有助于對駐村幫扶工作進行統一領導，統一培訓和統一監測評估。

2.工作機制創新

駐村幫扶的責任非常清楚，就是要保障完成精準扶貧的任務。各地圍繞精準扶貧的任務，因地制宜，產生了很多工作機制的創新。在精準派人和平衡扶貧力度方面有了更多考量。第一種措施是將幫扶能力強的機構派駐到深度貧困村，利用其較強的幫扶能力解決更多的困難。第二種是具體分析貧困村的現狀，分析其扶貧需求，有針對性地派駐扶貧工作隊。

3.管理創新

在駐村幫扶的管理中充分結合了自上而下管理和自下而上的主動精神。駐村工作隊同時受到原派出單位、鄉政府的雙重領導，為了保證駐村幫扶能夠在貧困村真正開展扶貧工作，各地制定了一系列的管理制度，以保證工作隊能夠在村莊真正住下來并且開展工作。管理創新體現在自上而下的統一管理和自下而上的監督考評相結合。將駐村幫扶的成績作為干部使用的重要參考。

四、駐村扶貧的經驗和啟示

在實施精準扶貧中，駐村幫扶發揮了重要作用。作為村莊之外的干部進入到陌生的村莊，能夠迅速地了解村莊的實際、采取有針對性的幫扶措施，動員扶貧資源，推動貧困村發展。駐村幫扶之所以能夠取得效果，有許多經驗值得總結。

1. 堅持黨在扶貧工作中的領導作用是駐村幫扶的保障。駐村幫扶是一個系統工程，涉及到人員的選派、考核和獎懲，涉及到扶貧資源的配置，涉及到扶貧工作與派出單位日常工作的關系等等，如果沒有黨的強有力領導，如此復雜的任務就很難完成。

2. 駐村幫扶工作隊員的選拔和培訓對于扶貧效果有著重要的影響。加強駐村幫扶的能力建設，提高駐村幫扶的水平。不同部門的駐村工作隊員共同工作形成了優勢互補的格局，農村的問題復雜，需要多方面的知識和能力，來自不同部門的人員有著不同的背景，從而形成了工作隊內部的知識互補。

3. 動員扶貧資源和完善貧困治理是駐村幫扶能夠完成扶貧任務的關鍵。如果說駐村幫扶是精準扶貧抓手的話，那么扶貧項目和扶貧資金就是駐村幫扶的抓手，把這些資金和項目做好，真正解決貧困村的問題，駐村幫扶就會取得成績。

4. 駐村工作隊的工作機制需要適應扶貧的需求而不斷完善創新。在駐村幫扶實踐中，各種問題也在不斷暴露，從中央到地方都不斷采取措施，不斷解決新出現的問題。

5. 相對穩定的駐村工作隊是精準扶貧的保障。在2020年以后，貧困村的持續發展需要留下一支永不走的工作隊，這不僅意味著基層黨建要充分發揮作用，同時也意味著駐村幫扶也要以新的形式保留下來。

（作者單位：中國社會科學院）endprint