彩票發行費使用與管理中存在問題的分析及措施建議

【摘 要】 2014年11月至12月底，審計風暴劍指全國彩票資金，包括重慶在內的18個省市財政、民政、體育部門和彩票銷售機構接受了審計。2015年6月25日，審計署發布審計結果公告。此次審計是對彩票業的一次及時“會診”，診斷出的問題可概括為三類：銷售違規、人員違規、資金違規。筆者作為財務人員，親身經歷了這場審計大練兵，在當前時期，認為有必要針對與自身工作密切相關的資金違規問題進行分析，并提出措施建議。

【關鍵詞】 彩票發行 彩票管理 彩票銷售

一、審計結果公告內容概況與分析

（一）公告的主要框架及內容

公告全文包含正文三個部分和附表一個，正文第一部分為18個省彩票資金基本情況，主要介紹了2012年至2014年10月期間的彩票銷量及資金分配情況；第二部分為彩票資金使用和管理的主要成效，公告從支持社會公益事業發展、健全彩票管理法規和制度、完善彩票資金預算和財務管理三個方面肯定了近年來我國彩票資金使用和管理成效；第三部分為審計發現的問題，即銷售違規、人員違規和資金違規三類，其中銷售違規是指18個被審計省市中有17個未經財政部批準，違規利用互聯網銷售彩票630.4億元，人員違規是指審計發現個別彩票主管部門和彩票機構的工作人員利用職務便利，在行政審批、開展業務合作等環節非法牟利等。

（二）公告所涉及發行費問題資金的情況分析

此次審計共抽查彩票資金658.15億元，占同期全國彩票資金的18.02%。審計查出問題資金169.32億元，占抽查資金總額的25.73%。由于筆者在工作中不涉及到公益金的使用與管理，以下僅對發行費的使用與管理進行分析。

在上述169.32億元的問題資金中，涉及彩票發行費問題資金66.74億元，接近于全部問題資金（公益金和發行費）總額的四成，問題發行費和問題公益金在資金量上的比例為4：6。相較于公益金的資助項目多、受益對象多、資金責任主體多等特點，發行費作為彩票機構用于發行銷售的業務費，其資金使用流程相對固定、使用主體較為單一、使用范圍比較明確，問題資金占比卻如此之高，非常值得關注與反思。

1、問題資金在兩家彩票機構間的對比分析

從福彩、體彩兩家的對比來看，福彩發行費問題資金27.42億元，占總體的41%，體彩發行費問題資金39.32億元，占總體的59%。由此可以看出，福彩機構發行費使用管理的規范性整體上要強于體彩機構。

另一方面，從福彩、體彩兩家發行費問題資金占同期銷量比重來看，福彩機構同期銷量3，743.6億元，福彩發行費問題資金占銷量的比重為0.73%，體彩機構同期銷量2，944.24億元，體彩發行費問題資金占銷量的比重為1.34%，對比數據同樣表明福彩機構在使用管理發行費方面要優于體彩機構。

2、問題資金在各個層級發行銷售機構間的對比分析

審計發現的問題明細表涉及到了4個層級的彩票機構，自上而下分別為：中央級彩票機構（中國福利彩票發行管理中心和國家體育總局體育彩票管理中心）、省級彩票機構、地市級彩票機構和區縣級彩票機構。

3、問題資金在幾種問題類別間的對比分析

根據審計結果公告的問題描述及問題重要程度來看，可將問題細分為九個類別，分別為違反規定采購、違規購建樓堂館所、未及時上繳發行費、擠占挪用發行費、違規發放津補貼、賬外核算使用發行費、超額列支三公經費及會議費、超標準購置使用車輛。

從問題資金量來看，在以上9大類問題中，違反規定采購涉及資金421，250.9萬元，占比最大，為63%；其次為違規購建樓堂館所，涉及資金118，803.02萬元，占比18%，其他問題涉及的資金占比均在10%以下。

結合彩票實際工作來看，近年來，彩票銷售持續高速增長，為了刺激并保持住市場熱度，彩票機構紛紛將大量發行費用于市場營銷，由此產生了很多物資及服務采購事項（廣告、宣傳），而在銷售業績逐年攀升的同時，眾多彩票機構紛紛斥資購建辦公樓，用以改善員工的工作條件，因此，這兩個領域成為了問題高發地帶。

從問題發生頻次來看，9大類問題共發生112項次，其中違規發放津補貼問題發生31項次，高達總項次的28%，為第一頻發問題；違反規定采購和未及時上繳發行費均發生16項次，均達總項次的14%。此外，擠占挪用發行費和違規購建樓堂館所超過10項次，也屬于普遍存在的問題.

二、發行費問題現狀及原因分析

（一）彩票行業發行費問題現狀

審計公告所反映的問題具有極強的代表性，從下圖可以看出，違規發放津補貼、違反規定采購、未及時上繳發行費等問題發生范圍廣泛，這18個省市彩票發行費的問題特征很大程度上也代表了全國整體情況，因此需要整個行業予以重視。

（二）存在問題的分析

在9類問題中，有些問題是行業獨有的，如未及時上繳發行費，根據相關彩票法規，國家對上繳彩票發行費有明確的時間要求；有些問題是其他行業也存在的，如超標準購置車輛和公款旅游，各級黨委和政府都對此制定了規定；有些問題屬于不按照正常程序履行，如違反規定采購，國家對政府采購有明確的程序要求，地方對政府采購和單位自主采購的權限也有明確的劃分，要想采購合規就必須嚴格按照程序執行；有些問題是財務管理水平不高造成的，如超標準列支三公經費、會議費，屬于財務預算執行控制不力；有些問題是部門利益所致，如向本單位職工超標準發放津補貼、超標準購建辦公用房，這些問題的發生更多的是受彩票機構人員主觀意識的影響，還有一些問題的成因具有復雜性和多面性，如擠占、挪用發行費，一方面發行費多年結存為擠占、挪用提供了資金條件，另一方面是工作人員的主觀意愿，這些因素交織在一起才誘發了違規行為。

在9類問題中，結合前述的問題分析及重慶福彩中心涉及到的問題，現重點對違反規定采購、未及時上繳發行費和違規發放津補貼等幾個方面的問題進行分析。endprint

1、違反規定采購問題分析

審計公告問題明細表列示違反規定采購問題16項次，12個省市和中福彩中心存在此類問題，問題資金多達42.13億元，是涉及金額最高的違規問題，這反映了當前彩票機構在開展采購業務所面臨的嚴峻形勢。

問題涉及的采購事項主要是廣告宣傳服務、彩票熱敏紙和投注單、系統技術服務等，這類采購事項由于采購標的金額大，均屬于政府采購范疇，需要嚴格按照政府采購程序執行，出現問題的彩票機構均是被描述為未履行政府采購程序，表明問題是出在彩票機構的執行環節上，這存在兩方面的原因，一是主管部門和監管部門監管力度不夠，沒有對彩票機構的采購行為進行有效的監督，導致彩票機構的規范意識下降；二是彩票機構采購力量薄弱，絕大多數彩票機構并無專職的采購管理部門，以福彩機構為例，在全國所有省級福彩中心中，僅有四川省福彩中心設置了采購與資產管理部門，其他省份福彩中心的采購管理職責是由辦公室或總務部等后勤綜合部門來承擔，同時大多數采購經辦人員沒有接受過系統的招投標知識的學習，其業務能力不高。

2、未及時上繳發行費問題分析

審計公告問題明細表列示未及時上繳發行費問題16項次，10個省市存在此類問題，問題資金達到6.62億元，這類問題有兩種情況，一種是未上繳的發行費滯留在本單位的賬上，彩票機構僅僅是規范管理的意識淡薄，沒有在規定的時限內上繳；另一種是彩票機構將未上繳的發行費挪作他用，如一些彩票機構將發行費出借給其他單位，這種情況的違規程度更為嚴重。

問題的主要原因是部分彩票機構自身財務管理水平差，不能較好地支配收支現金流，甚至于存在擠占挪用等不法動機，這也會誘發延遲上繳的問題。

3、違規發放津補貼問題分析

審計公告問題明細表列示違規發放津補貼問題31項次，15個省市存在此類問題，問題資金達到8，480.67萬元，其中83%違規金額發放給彩票機構職工，17%的違規金額作為獎金激勵，發放給彩票機構之外的相關人員。

向本單位職工發放超標準發放津補貼，其行為動因主要是通過津補貼來增加員工總體收入。目前，各地彩票機構人員薪金政策各異，有些省市實行財政、人力社保部門批復的工效掛鉤的工資總額政策，由于分配政策有較大的靈活性，往往這部分地區彩票機構人均薪酬水平較高，有些省市對彩票機構是參照公務員工資薪金執行，彩票機構是個靠市場化手段運作的單位，需要市場化的人才，而依靠機關行政化式的薪資水平無法滿足市場化人才的薪資需求，薪資供需雙方出現嚴重矛盾，這些彩票機構只有選擇通過津補貼的方式來提高員工收入。當然，也有一些本身收入水平較高的彩票機構，也存在超額發放津補貼的現象，對此，我們應該區別分析對待，前者屬于改善薪資待遇而采取的無奈之舉，其問題的本質在于現有的人員激勵機制不能適應彩票事業的發展，這是體制機制的問題，而后者屬于追求部門利益最大化，屬于單位管理層的合規意識問題。

向單位之外的人員發放津補貼，津補貼的發放對象主要是民政、體育、財政等部門的相關工作人員。彩票機構在開展業務過程中，需要民政、體育等主管部門出面來協調、推動相關工作，彩票發行銷售工作僅靠彩票機構自身的力量是很難做好的，而是需要民政、體育等主管部門、財政等監管部門的大力協助，相關經辦人員投入了大量的精力和時間，對這些人員給予一定的物資獎勵，在情理上是行的通的，但是作為津補貼發放到人，又違反了國家的相關規定，在法理上卻是行不通的，這又是一對政策規定與實際工作之間的矛盾，需要妥善處理好這對矛盾，才能為彩票工作的開展營造寬松的環境。

從問題發生的層級來看，31項次中省級彩票機構有12次、地市級彩票機構17次、區縣級彩票機構2次，問題主要發生在省級和地市地層級，表明對于這兩個層級彩票機構的監管力度不夠。

三、發行費使用與管理的相關措施建議

近期，財政部和民政部等部委均召開專題會議，研究部署彩票行業下一步整改措施及政策調整方案，這些措施必將會有效地破解彩票行業當前面臨的多種矛盾，有利于促進彩票資金的安全合規。在此，針對如何管好用好發行費這一工作目標，筆者提出幾點措施建議：

（一）優化頂層設計和機制

一是統一全國彩票機構業務費會計處理操作，制定全國統一的會計核算科目體系，杜絕各省各有各的核算范圍和口徑的問題，提高會計報表的信息質量和對比分析價值。二是研究建立彩票發行費公示機制，社會大眾對于彩票行業的普遍認識是：過于神秘、可能存在內幕等，這些誤解和質疑都是由于相關信息未公開或發布不及時造成的，包括這次審計風暴，也是在媒體曝光行業內的個別問題并引發社會的廣泛關注和質疑的背景下開展的。將資金賬曬出來，主動接受社會的監督，陽光是最好的防腐劑，使資金使用和權力運行處于陽光普照下，公開透明的信息披露是保證發行費規范使用的最佳手段。

（二）強化財政監管和服務

一是轉變工作方式，主動開展監督，通過監管的常態化促使彩票機構牢固樹立規范意識。二是加強監督力量，保證有充足的人員履行監管職責。三是加大財政對彩票機構財務管理工作的業務指導和幫助，針對性地開展彩票行業預算管理等方面的培訓，為彩票機構開展預算資金績效評價提供專業咨詢和幫助。

（三）加強自身建設和管理

一是單位領導層要帶頭樹立法制意識、規范意識，注重對規章制度的遵守，用規范的流程來開展各項業務、用充分的依據來支撐單位決策。二是財務人員要拼力學習，不能滿足于只當記賬員，而要成為熟業務、懂政策、善溝通的財務管理者。三是規范內部管理，通過內部審計、充實專業人員配備等措施，不斷提高彩票機構在物資和服務采購、對外合作、制度執行等方面的規范性。四是健全發行費風險防控機制，全面梳理排查彩票發行費管理使用中可能存在的制度漏洞和風險點，建立健全制度體系并強化制度執行。

【參考文獻】

[1] 楊躍武.電視臺數字硬盤播出系統實踐中國.有線電視，2014（8）.

作者簡介：鄭琳琳（1980.10-），男，漢族，黑龍江省大慶市，重慶市福利彩票發行中心，研究方向：會計。endprint