全球數字監管須防止不平等性

莎梅爾·阿茲梅

全球經濟的日益數字化正在改變商品和服務如何跨境生產、分銷和出售。云計算、人工智能、自主系統、和“智能裝置”等技術正在醞釀新產業、顛覆舊產業。

但是，盡管這些變化能夠帶來重要的收益，數字化飛速的發展也在各國內部和各國之間制造了艱巨的治理挑戰。現有全球規則—寫在多邊、地區和雙邊貿易及投資協定中—正在受到數字化所催生的新進程的挑戰。

這給了國家政府更大的空間來干預數字經濟。比如，中國建立了自己的數字產業，利用互聯網過濾、數據本地化（要求互聯網企業在本地服務器存儲數據）和強制技術轉移來推動數字發展。這幫助了騰訊和百度等中國數字巨頭的崛起，但也常常對言論自由和信息的普及造成負面影響。

其他國家的政府也日益將此類數字政策視為趕超美國等發達數字經濟體的辦法。但是，盡管一些國家成功地利用了當前的監管環境推動自身數字能力，許多發展中國家仍面臨落后的風險。

一個因素是現有全球規則的效力正在受到侵蝕。比如，世界貿易組織的服務貿易總協定（GATS）通過不同的“供給模式”來監管服務領域的貿易。許多發展中國家同意實施服務跨境供給自由化（所謂的“模式一”貿易），完全沒有料到數字經濟能夠如此巨大地改變跨境經濟機會，讓更多的服務能夠實現跨境供給。如今，這些早前的承諾正在顯現出經濟意義，增加了許多發展中國家的壓力。

最近幾年中，關于如何治理數字經濟的爭論甚囂塵上。跨國數字企業—大部分位于美國—要求全球協調的規則，這能帶來可預見性，也限制了國家政府干預數字流的空間。

奧巴馬政府支持這樣的要求，將數字領域列為美國貿易政策的核心部分。數據自由流動條款，以及禁止數字本地化和強制技術轉移，都寫入了跨太平洋合作伙伴關系（TPP）和跨大西洋貿易和投資伙伴關系（TTIP）等所謂的“二十一世紀貿易協定”中。目標是實現兩大主要市場—亞太（TTP適用）和歐盟（TTIP適用）的數字監督，以作為在這些地區實施全球規則的第一步。

TPP數字規則談判十分艱難，但最后也成功了；奧巴馬政府通過為其中一些TPP伙伴國家開放更大的制造業產品市場，克服了這些國家對數字規則的反對意見。

TTIP談判更具挑戰性，一些歐洲國家—特別是法國和德國—反對這些規則，因為它們擔心這樣一來美國企業就將主宰歐洲數字經濟。我和我的同事們所指出的“數字趕超”是許多歐洲國家的關鍵性戰略目標。

特朗普當選美國總統給未來數字規則制定打上了一個問號。他是憑借保護主義貿易規則的大旗和支持“傳統”制造業而穩定自己總統寶座的。他決定退出TPP，引起了美國數字產業的強烈反彈。TTIP的數字貿易監管會如何發展還有待觀察。特朗普表示他可能會重新制定政策。

盡管特朗普做出了這樣的貿易舉措，但改變治理數字經濟的全球規則的努力并沒有停止—在世貿組織內部是如此，美國、加拿大和墨西哥準備重新談判的北美自由貿易協定的部分內容也是如此。這樣的討論，在未來幾年還會更加緊迫。

目前，監管的模糊尚未嚴重影響到發展中國家，對南半球國家的經濟成本也微不足道。但如果世界三大經濟體—美國、歐盟和中國—成功地協調了彼此的數字貿易和全球數據流監管方針，情況就有可能發生改變。在這一情形中，發展中國家接受數字規則的壓力將加劇。

新規則的支持者可能建議發展中國家公開接受它們，指出在全球監管體系之外操作的話，會危及國內數字發展，難以參與到新的技術領域中去。但新規則還可能讓貿易談判中的“烏拉圭回合”（1986年9月進行）所造成的不平等性死灰復燃。這些不平等性催生了世貿組織WTO，推動了北美自由貿易協定。

在多邊和雙邊協定中，發展中國家接受對其“政策空間”的限制，換取能夠更多地進入發達經濟體市場的機會。如今，許多學者認為，這一“討價還價”破壞了發展中國家實施鼓勵經濟多樣化和結構性變化的政策的能力，使得它們更加難以在經濟和技術上趕超發達經濟體。

起草數字貿易和電子商務的新框架時，必須考慮到這些問題。規則是為了管理各國如何互動而建立，因此監管者必須致力于確保數字貿易政策不會加劇傳統貿易機制所暴露的不平等性。endprint