建立涉農項目資金統籌整合長效機制的建議

唐躍洪　劉書祥

摘要：建立涉農資金整合機制，從呼吁到實踐探索至今有10多年了，雖然取得了一些成效，但長效機制至今未能有效建立。本文結合當前存在的問題，提出了涉農資金項目設立要堅持“三個重要原則”、 分置涉農資金項目“三個管理權力”、 依次實施涉農資金項目“三個層級整合”、 把好涉農資金項目整合“三個管理關口”等建議。

關鍵詞：涉農項目；財政資金；統籌整合；長效機制

建立涉農資金整合機制，從呼吁到實踐探索至今有10多年了，雖然取得了一些成效，但長效機制至今未能有效建立。究其原因，主要是過去的做法僅僅停留在資金層面搞整合，整合工作遭遇體制瓶頸制約。這些年來的涉農資金整合實踐表明：涉農資金“多頭管理，交叉重復，使用分散，項目雜亂，效益低下”的問題在縣級暴露無遺，但根子在上面，正所謂“屋漏在上，知之在下”。筆者結合多年工作實踐，就建立涉農項目資金統籌整合長效機制提出幾點建議。

一、涉農資金項目設立要堅持“三個重要原則”

涉農項目資金整合必須從項目設立的源頭環節抓起，要給項目設立定規矩、設門檻。具體說來，要堅持“三個重要原則”。

（一）財政扶持項目設立要符合市場經濟規律的要求。除了扶貧開發項目外，要最大限度地減少那些以市場主體為受補對象的生產經營性扶持項目，特別是對增加特定產品產能的扶持項目要嚴格控制，這些應當交由市場去解決。政府在經濟運行中的作用主要是培育市場機制，促進市場有效運行。

（二）財政扶持項目設立要符合公共財政建設的要求。從扶持內容上講，財政扶持要充分體現公共性，如果沒有了公共性，財政扶持項目也就失去了價值。即使是特定時期對市場主體的扶持項目，在扶持方式上也必須要符合公共財政管理的要求。在涉農項目資金中，重點要支持農業生產基礎設施建設、基本農田基礎設施建設、農業社會化服務體系建設等。

（三）財政扶持項目設立要符合行政效能管理的要求。一方面，相同或相近的項目必須交由一個部門實施，而不能多部門重復交叉設立財政涉農資金項目，造成財政資金的損失浪費；另一方面，項目管理中，各相關職能部門的管理職責邊界必須明晰，不能交叉重復，不能有模糊地帶、真空地帶。對那些投資難核實、工作難監管、績效難評價的項目，最好不要設立。

二、分置涉農資金項目“三個管理權力”

涉農項目資金管理存在“多重散雜亂低”的問題，與部門管理職能設置不科學、管理監督機制不順有很大關系。涉農項目資金整合，首先要理順涉農資金項目整合的“運動員”和“裁判員”的關系。發改委和財政部門是涉農資金項目的綜合管理部門，也是涉農資金項目整合的牽頭部門，要切實履行涉農項目整合的宏觀管理監督職責，從職能角度講就是涉農項目管理的“裁判員”。因此，必須將發改委部門、財政部門和其他涉農項目部門的職責理順，將涉農資金項目的立項管理權、資金管理權、實施管理權的“三權”有效分置，形成分工明確、職責明晰、制衡有效和監督有序的工作機制。

（一）發改部門行使項目設立管理權。發改委只管項目規劃，從宏觀上對財政涉農資金項目設立進行扎口管理，對已實施項目的保留、調整、退出等進行評估，當好各級政府的決策參謀。政府其他部門無權設立財政涉農資金項目。

（二）財政部門行使項目資金管理權。財政部門負責項目資金預算管理與執行，對所有財政涉農項目資金財務管理和核算進行指導，對項目資金運行全流程進行有效的監督。

（三）其他涉農部門行使項目實施管理權。項目管理部門負責項目規劃編制、項目標準制定、項目立項管理、項目資金分配、項目實施管理和項目日常監督檢查等。發改部門、財政部門不再直接管理所有建設類、生產經營類扶持項目，只能管理那些以因素法進行分配、具有基本公共保障均等化性質的一般性轉移支付項目，如財政部門管理的農村綜合改革村級運轉資金等，原來管理的工程建設類、扶持生產經營類項目，轉交其他職能相近部門管理。

在此基礎上，建立財政涉農資金項目庫信息管理平臺，設置各級各部門的管理權限，利用信息化手段強化支農項目資金管理。各級發改委對財政涉農項目實施目錄管理，對涉農資金項目進行宏觀控制；各級財政部門建立財政支農資金項目綜合項目庫，對項目投資情況實施統籌管理，發揮項目庫在財政資金項目預算編制與執行中的引領作用；各涉農部門抓好本部門分項目庫建設，對項目實施情況進行動態跟蹤監督。

三、依次實施涉農資金項目“三個層級整合”

資金整合是涉農項目資金整合的最低層級，不能就預算編制和資金使用層面談整合，要大膽跳出資金管理的框框搞整合，要按由易到難的順序，先從資金開始整合，再對項目整合，最后對部門涉農項目管理職能進行優化整合，從而建立項目整合的長效機制。

（一）由基層（主要是縣級）實施涉農項目資金統籌整合。在項目整合改革的初始階段，由于中央和省級的項目整合尚未到位，縣級只能按照“渠道不亂，用途不變，集中投入，各負其責，各記其功，形成合力”的原則，把涉農項目資金進行統籌使用。這種模式下的整合，往往是下面積極，上面不愿。各個部門管的項目，各有一套要求和指標體系，帶來項目規劃難統一，建設標準難統一，實施周期難統一，驗收方式難統一，整合效果難持久，經驗難復制，即使有整合成功案例，也多是一事一議的個案。打個比方，財政資金如“水”，項目如“管道”，水隨管流，管道整合到位，水流自然聚集到位，跑冒滴漏和損失浪費問題隨之解決。但如果上級把一個池子里的水（預算資金）通過管道（涉農專項）分散地往下流，再要求下面設一個資金池進行統合分配，這似乎是一個“上層設障，底層清障”的困局。要破解這個困局，必須通過頂層設計，突破體制瓶頸，從根本上解決問題。

（二）在行業內部對涉農資金項目進行統籌整合。在中央和省級層面，要把性質相近的項目進行整合，通過行業內部涉農政策梳理和重新規劃設計，優化涉農資金項目設置，解決行業性涉農資金“小散亂重”的問題。相對而言，這個層次的改革難度不太大，只是項目資金管理權在系統內部進行重組，部門利益不受影響。endprint

（三）從中央層面將部門項目管理職責進行統籌優化整合。有些項目內容相近，但是跨部門管理，如支持高標準農田建設項目涉及四個部門，要想通過部際協調、工作對接方式把涉農項目資金整合好，難度不小。應按照行政效能優化管理原則，通過部門項目管理職能整合，消除涉農項目的交叉重復的狀況，實現同一工作事項由一個部門統籌管理。

整合改革到位后，中央及省級相關涉農部門要從目前定政策、分資金和管具體項目中解脫出來，轉為政策目標制定和政策實施效果的評價，為下一輪政策制定做準備。在管理權限上，由“上級開盤（投資規模）點菜（支出項目）”模式轉換為“上級開盤，基層點菜”模式，由地方在中央政策范圍內因地制宜地落實發展任務，盡可能多地給予地方發展自主權。

四、把好涉農資金項目整合“三個管理關口”

要建立與統籌整合相適應的涉農資金項目“進出口”管理機制，進口要嚴，監管要硬，出口要暢。

（一）嚴把涉農資金項目“進口關”。項目資金整合要做到“橫向并盤，縱向拼盤”。橫向并盤，就是在同行政級次內，凡是已有相近項目的，不論部門內還是部門間都要堅決不再設立新項目，將相應的資金并入已有的項目資金盤中統一使用；縱向拼盤，就是在不同行政級次間，只要上級已經設立了相近的資金項目，就不再設立新的項目，只能在原項目的基礎上調整實施規模和范圍，將本級財政資金加入到上級項目資金盤中進行統一使用。

（二）把好涉農資金項目“體檢關”。要建立涉農項目定期“體檢”制度，每個涉農資金項目每五年必須全面體檢（綜合全面的績效評價）一次，中途還必須進行必要的跟蹤抽檢。要將績效評價的結果作為項目資金分配及項目存廢和調整的依據。績效評價的樣本要隨機抽取，杜絕數據造假。項目綜合績效評價由發改委和財政部委托第三方進行評估，同時邀請監察、審計部門參加，而不是由實施部門自拉自唱，自我評價，自我表揚。項目實施過程中，項目管理部門還要做好項目實施的自評價。

（三）暢通低效項目“出口關”。對評審績效不佳、投資難監管、績效難評審的項目，要堅決退出。項目“存、廢、調”，應當由各級發改委和財政部門把關后報政府批準。財政支農項目實施責任主要集中在縣級，因此要充分增加縣級在涉農資金項目整合中的話語權重。

（作者單位：江蘇省興化市財政局）

責任編輯：欣文endprint