公益訴訟中的社會公共利益沖突及其司法衡量

張劍文

典型案例：2012年，吉林省白山市江源區中醫院（以下簡稱“中醫院”）新建綜合樓，未同時建設醫療污水處理設施，未經環保驗收即投入使用。其醫療污水經水質消毒粉處理后，通過滲井、滲坑排放。自2013年8月1日起，中醫院多次以書面形式向白山市江源區衛生和計劃生育局（以下簡稱“衛計局”）申請排污設施建設資金，但資金一直未落實。白山市江源區環境保護局于2014年1月8日對中醫院作出罰款10000元，責令限期改正、限期辦理環保驗收的處罰決定。由于資金問題，中醫院未予整改。2015年5月18日，衛計局為中醫院進行法定代表人變更登記的同時，對其執業科目、人員資質進行了校驗，在中醫院未提交環評合格報告的情況下，對其《醫療機構執業許可證》校驗結果評定為合格。

2015年11月18日，江源區人民檢察院（以下簡稱“江源區檢察院”）向衛計局發出檢察建議，建議其采取有效監管措施，制止中醫院繼續排放醫療污水的行為。衛計局收到檢察建議后，于11月23日向中醫院下發了《關于加強污水處理確保達標排放的通知》。12月10日，衛計局向檢察院發出《區中醫院醫療污水排放凈化處理設施建設整改情況報告》，將履行監管職責情況進行回復。同日，中醫院與某市政工程公司簽訂了醫療污水處理工程設計合同。

2015年12月1日，某檢測技術公司對中醫院排放的醫療污水及滲井周邊土壤取樣檢測，結果為：化學需氧量、五日生化需氧量、懸浮物、總余氯等均超過國家標準。2016年1月26日，某環保工程公司出具了《關于白山市江源區中醫院排污問題的意見》，認為醫療污水直接混入生活污水，可引起醫源性細菌對地下水及生活用水的污染。

白山市人民檢察院于2016年3月1日，以衛計局為行政訴訟被告、中醫院為民事訴訟被告和行政訴訟第三人，向白山市中級人民法院提起行政公益附帶民事公益訴訟，請求：（1）確認衛計局2015年5月18日為中醫院校驗醫療機構執業許可證的行為違法；（2）判令衛計局履行法定監管職責，責令其限期對中醫院的醫療污水凈化處理設施進行整改；（3）判令中醫院立即停止違法排放醫療污水。2016年5月11日，白山市中級人民法院公開開庭審理了本案，于7月15日作出判決，支持了白山市檢察院的全部訴訟請求。

摘 要：公益訴訟的目的是保護國家利益和社會公共利益，而公益訴訟案件中出現的不同社會公共利益之間的沖突，是司法者必須慎重衡量之事。社會公共利益沖突的根源在于社會利益需求的多元性，反映的是出于多元價值取向的不同類型社會公共利益之間的關系，也是社會共同體中處于不同發展階段的各個局部之間不同利益訴求的沖突。社會公共利益沖突的司法衡量應當遵循的原則為：長期利益優先于短期利益、全局利益優先于局部利益、救濟難度高的利益優先于救濟便利的利益。

關鍵詞：環境公共利益 公共資源 公共安全 利益衡量

一、問題的提出

吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區衛生與計劃生育局、江源區中醫院行政公益附帶民事公益訴訟案，是檢察機關提起公益訴訟試點中的一個著名案例。[1]值得注意的是，本案檢察機關對江源區中醫院提出的訴訟請求僅僅是停止侵害即停止排放污水的行為。從民事公益訴訟成效的角度而言，沒有包括受損害社會公共利益修復費用在內的損害賠償請求，付出調查核實、鑒定、文書準備、開庭程序等成本的訴訟是不經濟、無效率的。既然通過行政公益訴訟，判決中醫院的主管部門依法履職，就可以實現責令中醫院停止繼續排放醫療污水，附帶民事公益訴訟的價值何在，就需要考量。

行政公益附帶民事公益訴訟的選擇固然有試點中嘗試各種不同類型案件的考慮，而以作為公立醫院的中醫院為民事公益訴訟被告，實則是在提醒人們，本身具有公益性的機構也可能成為社會公共利益的侵害者。

本案判決書顯示，中醫院由原城墻衛生院改建而來。1993年9月，原城墻衛生院、區紅十字會醫院、三岔子鎮衛生院合并成原江源縣中醫門診部，1996年3月，經江源縣衛生局向白山市衛生局申請，更名為江源縣中西醫結合醫院，2009年更名為白山市江源區中醫院。2016年成為公益訴訟被告之時，這家醫院實際已有超過20年歷史，而如此長時間存在的一家醫院，可以推斷其為本地居民提供了長期的醫療服務。

而這家有歷史的醫院通過滲坑、滲井直接排放醫療污水的行為也由來已久。中醫院是由白山市江源區政府舉辦的承擔公益職能的事業單位，其答辯理由為，由于政府對公立醫院投入不足，造成基礎設施不完善。被告多次向政府申請污水處理系統建設資金，但由于政府資金短缺，尚未解決。被告只能采用人工消毒方法處理污水，達不到用設備處理污水的排放效果，如長期排放，可能給地下水造成污染。

本案訴訟過程中，中醫院已經獲得政府撥付資金，并與相關專業機構簽訂合同，開始建設污水處理設施。而既然中醫院停止排放污水、建設相應設施需要依賴政府資金撥付，本案民事公益訴訟部分如果請求中醫院賠償環境修復費用就失去了意義，因為這筆費用顯然也只能由政府支付。

公益訴訟的目的是保護國家利益和社會公共利益，而公益訴訟案件中出現的不同社會公共利益之間的沖突，是司法者必須慎重衡量之事。此類案件中，對于司法者而言，求得體現利益平衡的妥當解決方案是必須解決的問題。

二、問題產生的原因：社會公共利益的多元面貌

公共利益沖突的根源在于社會利益需求的多元性，由社會利益需求集合而成的社會公共利益本身就具有多元面貌。因此社會公共利益不僅僅會與個體利益、政府利益沖突，公共利益之間也會發生沖突。要理解社會公共利益之間的沖突，有必要梳理公共利益的多元面貌。

社會公共利益這一法律用語并無法律上的定義，學界雖對其概念多有探討，仍沒有確定的答案。而在個案中，判斷是否涉及社會公共利益以及何種社會公共利益，卻似乎并非難題。可以說，社會公共利益正是不解釋大家都明白，一解釋就陷入混亂的詞語。為何不解釋大家都明白呢？實則因為身為社會人，個體對私益有清晰認識，既然劃定私益，其范圍外的具有公眾關聯度或者說公共性的利益就自然而然歸入社會公共利益之中。endprint

以公眾認知和各類主體對公益訴訟的嘗試而言，社會公共利益的范圍雖不能全然確定，以下數個領域屬于社會公共利益則少有爭議。環境是公益訴訟最早嘗試的領域之一，由社會組織、政府及有關機關和檢察機關提起的公益訴訟已經涵蓋海域污染、內陸水域污染、土壤污染、固體廢物污染、大氣污染、噪聲污染等環境損害。環境的社會公共利益屬性在于其構成了人類社會成員生存的基本條件，對于現代社會而言，環境保護是社會持續發展的基礎條件。

公共資源是公益訴訟關注的另一重要領域，檢察機關提起行政公益訴訟針對的國有土地出讓和國有資產保護，均屬于公共資源范疇。社會組織提起的文物保護公益訴訟也屬于公共資源中的人文資源保護。在生態資源這一公共資源保護方面，公益訴訟已涵蓋林地、草場、沙地、濕地、地質礦產、野生動植物等。公共資源包括自然資源和人文資源，自然資源的社會公共利益屬性在于社會成員共享性，人文資源的社會公共利益屬性則在于其維持著社會成員的共同體歸屬感。政府使用稅收建設的教育醫療等公共服務機構，正是作為公共資源的使用和分配，而具有社會公共利益屬性。公共資源的使用必須符合可持續利用、社會共享、社會發展、社會福利的原則。無論行政機關未能對國有土地使用有效監管或者造成國有資產不正當分配，或者生態資源被非法利用或破壞，或者歷史人文資源被損毀，均為對公共資源使用原則的嚴重違背。

公共安全是第三個重要的社會公共利益領域，包括食品藥品安全、其他產品安全、公共交通安全、公共設施安全、災害預防救助設施安全等。食品藥品安全已經被法律確定為檢察機關可以提起民事和行政公益訴訟的領域，其他產品安全可以歸于消費者保護而作為民事公益訴訟的范圍。交通安全、公共設施安全、災害預防救助設施安全在現代社會尤為重要，現代生活方式決定了社會共同體對高速交通運輸、公共設施的依賴，違法建筑造成高鐵、災害預防救助設施安全隱患，無人機等低空飛行物危及航空安全，其帶來的危險性遠遠超出個體所能防控的范圍。

未成年人保護和特殊人群保護。未成年人權益也是學術界提出的公益訴訟領域，包括監護侵害、商業行為侵害未成年人權益、特殊群體保護等。監護侵害目前有檢察機關督促支持民政局起訴撤銷監護人資格的案例，但未成年人保護尚未作為公益訴訟領域。特殊人群保護則關注殘障人士、矽肺等職業病群體等需要公共資源特別分配的人群。未成年人保護的社會公共利益屬性在于其關乎社會共同體未來發展，特殊人群保護則是社會公平、社會成員平等發展的價值體現。

三、不同類型社會公共利益之間可能的沖突

不同類型的社會公共利益雖然均有明確的公共利益屬性，在個案中卻可能有聚合和沖突兩種情形。前者如“毒跑道”案。[2]中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴北京市朝陽區劉詩昆萬象新天幼兒園民事公益訴訟案，是“毒跑道”事件引發的首例公益訴訟。“毒跑道”事件是一些小學和幼兒園鋪設的塑膠跑道散發有毒氣體，導致學生出現流鼻血等不適癥狀，引發社會關注。“毒跑道”屬于缺陷產品，同時又造成局部環境污染，并且損害未成年人權益，是多個社會公共利益領域的聚合。后者如上文提及的白山市檢察院訴衛計委和中醫院行政公益附帶民事公益訴訟案。

實際上，社會公共利益沖突在一些事件中已受到關注，例如著名的“周口平墳事件”，即存在公共利益沖突。[3]該事件中，政府平墳的目的是恢復耕地從而為農業現代化創造條件，關注的是公共資源合理利用以促進社會發展這一社會公共利益，其對立面則是喪葬傳統這一影響社會共同體歸屬感的人文資源。

梳理公益訴訟案件和公益事件，不同類型社會公共利益之間可能的沖突包括但不限于以下數種場景。第一，公共資源利用的不同價值取向帶來的沖突。周口平墳事件即為這一類型的沖突，該處土地究竟應當用于發展大機器耕作，還是維持土葬傳統和分散經營，實際上是一個價值選擇問題。自然資源的保護和利用可能與人文資源保護沖突，例如為更有效利用土地而遷移或拆除文物，林木生長造成文物損壞；人文資源利用也可能造成自然資源的破壞，例如為便利公眾訪問座落在山中的廟宇、歷史遺跡等人文資源而修路、建設纜車等造成生態破壞。不同類型生態資源利用帶來的沖突，例如土地、礦產資源利用對森林、濕地等資源的破壞。第二，公共資源利用帶來的環境損害。例如作為公共資源利用之產物的公共服務機構或公共福利項目超標排放污染物，造成水域、大氣、土壤污染等，白山市檢察院訴衛計委和中醫院行政公益附帶民事公益訴訟案即為作為公共服務機構的公立醫院造成環境損害的例子。第三，公共資源保護與公共安全的沖突。這種沖突主要是公共交通安全、公共設施安全、災害預防救助設施安全與公共資源保護的沖突，例如為保證各類公共設施安全因而在建設過程中對自然資源進行一定規模的破壞，林木生長等自然資源增殖對公共設施安全的危害。第四，不同地域同類公共利益之間的沖突。例如無錫市人民檢察院訴上海市楊浦區綠化與市容管理局等七被告跨界傾倒垃圾污染環境公益訴訟案，[4]反映了基于環境公共利益的地域沖突。

社會公共利益沖突反映的是出于多元價值取向的不同類型社會公共利益之間的關系，也是社會共同體中處于不同發展階段的各個局部之間不同利益訴求的沖突。白山市檢察院訴衛計委和中醫院行政公益附帶民事公益訴訟案中，中醫院長期排放醫療污水，但在相當長的時段內，醫院作為公共服務機構對于公眾更為重要，環境公共利益不被重視；當前人們環境保護意識不斷加強，于是發生社會公共利益之間的沖突。

四、社會公共利益沖突的司法衡量

檢察機關提起公益訴訟試點中涉及社會公共利益沖突的案件并不鮮見，如中部某試點省份一起行政公益訴訟案件，針對的是生態移民村莊在政府鼓勵下發展養殖業，因規模過大而行政機關監管不力造成環境污染的情形。生態移民村莊本身是國家政策的產物，政府鼓勵其發展養殖業，是公共資源利用向特殊群體傾斜的公共福利項目，具有社會公共利益屬性，而其規模過大造成環境污染，是典型的公益沖突。隨著檢察機關提起公益訴訟制度為立法正式確認，社會公共利益沖突必然在個案中有更多體現，雖然立法、行政執法均有包括社會公共利益在內的利益衡量，在司法程序中有效處理社會公共利益沖突仍然是建立規則的較優途徑。endprint

有關“周口平墳事件”的討論提出了公共利益沖突處理的原則[5]：（1）價值位階原則，即在利益衡量中，優先保護較其他利益有明顯價值優越性的法益；（2）個案平衡原則，即處于同一價值位階上的利益發生沖突時，應當綜合考慮主體之間的特定情形、需求和利益；（3）比例原則，某種價值的實現必然會以其他價值的損害為代價，應當使被損害減低到最小限度。

這三個原則的提出固然很有見地，但在司法操作中可能遇到如下障礙：首先，不同價值位階的排列有很強的主觀性，價值判斷者與某項利益的相關性、判斷者所處社會階層及其普遍觀念、群體意志等均會影響其對價值位階的排列的看法；其次，個案平衡是每個案件都要考慮的原則，但如何取得平衡仍應遵循較為具體的原則或者規則，否則所謂綜合考慮又會流于主觀感受。

司法程序中處理社會公共利益沖突，衡量不同社會公共利益的保護優位，應當符合社會公共利益保護的本質。法律制度中有關社會公共利益的規則，實際上已經隱含了社會公共利益沖突衡量的基本原則。社會公共利益保護，是社會共同體對涉及群體全局利益、長期利益的關切，公益訴訟則是通過特別程序設計，對難以藉由常規途徑救濟的社會公共利益給予特別關注。因而社會公共利益沖突的司法衡量應當遵循的原則為：長期利益優先于短期利益、全局利益優先于局部利益、救濟難度高的利益優先于救濟便利的利益。

長期利益優先于短期利益，即關乎社會共同體未來發展或構成社會共同體長期發展之基礎的社會公共利益優先保護，例如環境及自然資源應當優先于其他利益；全部利益優先于局部利益，即關乎社會共同體全局利益的事項應當優先保護，例如環境、生態資源及公共安全應當優先于公共資源的局部利用；救濟難度高的利益優先于救濟便利的利益，典型的如環境損害和公共資源破壞，救濟難度高于作為公共資源的國有資產流失，應當優先保護。政府對于企業或個人造成的環境污染，在污染者無能力修復的情況下代為履行，也是社會公共利益沖突衡量的一個體現。

回到白山市檢察院訴衛計委和中醫院行政公益附帶民事公益訴訟案，在環境公共利益和利用公共資源提供的社會公共服務兩個社會公共利益之間，司法者試圖尋求兼顧保護。一方面，根據長期利益優先于短期利益、全局利益優先于局部利益、救濟難度高的利益優先于救濟便利的利益的原則，本案優先保護了環境公共利益，但與此同時，也維持了作為公益機構的公立醫院的正常運轉，以向公眾繼續提供醫療服務。從社會公共利益衡量的角度來看，本案的司法者合理應對了兩種社會公共利益的沖突，不失為合乎情理的選擇。

注釋：

[1]案情詳見（2016）吉06行初4號及（2016）吉06民初19號判決書。

[2]參見馬軍、鄒慧：《首例“毒跑道”公益訴訟案在四中院調解結案》，http：//bjgy.chinacourt.org/article/detail/2017/04/id/2740374.shtml，訪問日期：2017年7月9日。

[3]參見馮玉：《公共利益的沖突與協調——再看“周口平墳”事件》，載《理論月刊》2013年第9期。

[4]參見顧敏、浦敏琦：《無錫審結跨界傾倒垃圾環境公益訴訟案》，載《新華日報》2017年6月1日。

[5]同[3]。endprint