溫州市物業管理立法的實踐與啟示

周松玉

對于剛開始行使地方立法權不久的設區的市而言，所立之法容易與上位法重復，制度創設少有地方特色，法規整體質量普遍不高等，是實踐中常見的問題。浙江省溫州市人大常委會在物業管理立法過程中，從開門立法聚智慧、立足問題促創新、精雕細琢保質量三個方面為突破口，較好地解決了上述問題。

2017年3月30日，《溫州市物業管理條例》經浙江省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十九次會議批準，于5月1日起施行。這是溫州市行使地方立法權之后制定的第三部地方性法規。作為該市人大常委會2016年一類立法項目，于1月份由市住建委開始草案調研起草，8月份由市人民政府向市人大常委會提出法規案。市人大常委會分別于8月、10月、12月份進行了三次審議。在此次立法過程中，溫州市人大常委會始終堅持問題導向、民主立法、地方特色、有效管用的原則，立法過程主要呈現了“三大亮點”。

人大主導、媒體搭橋、公眾互動，開門立法聚智慧。在方式方法上突出開門立法，廣泛公開征求意見，使民意、民智、民心得到了充分呈現，使百姓的關切得到了相當程度的回應。為期一年的立法工作中，在起草階段公開征求意見的基礎上，市人大常委會除了兩次向社會公開征求意見、多種形式的調研座談和論證分析等常規方式外，還充分發揮人大主導與媒體優勢結合的作用，拓寬公眾有序參與的渠道，引導市民積極參與立法互動。一是聯合溫州都市報《代表在線》欄目、“掌上溫州”新聞客戶端開展網絡問卷調查，征集物業管理問題，先后有300多位市民通過網絡渠道提出立法建議，上百人通過打電話、寫信、來訪等方式提供意見建議。二是與媒體攜手加強立法過程的宣傳。市人大常委會法工委主動與溫州都市報、溫州新聞網等媒體對接，有計劃、有節奏地開展立法過程宣傳。媒體根據立法工作各個階段的調研重點，以獨特的視角透視物業管理活動中的熱點、難點問題和典型案例，連續推出了18期連續性跟蹤報道，使立法中的許多問題通過實證分析更加明晰了方向。市人大常委會法工委還建立了公眾意見采納情況反饋機制，對各類意見進行認真歸納整理分析，積極回應社會關切。如此開放包容的姿態，使各方面的意見和關切得到了充分表達，積極性得到了廣泛調動，民眾互動中的不少建議，有的經法定程序后被直接采納，有的成為立法制度創設的重要依據。如條例中有關業主委員會必須開設專門賬戶、業主共有資金不得以個人名義私存等，都來自于社會公眾的意見。

當地的媒體曾評論認為：“為民立法、民主立法

的精神，在溫州這次物業管理立法過程中得到了完整體現。這是開門立法在溫州這片土壤結出的又一法治碩果。”

這次立法實踐，也使溫州市人大常委會更加深刻地認識到，開門立法是體現民情、匯聚民意、集中民智的過程，也是廣泛凝聚社會共識的過程，通過立法宣傳還將有利于法規的貫徹實施。把立法的大門真正敞開了，誠心就來了，智慧也來了，法規的民意自然也來了。通過媒體、網絡互動征集的現實問題，遠遠比傳統的座談會等形式得來的更加真實和生動；提出的解決方案，往往比研討會、論證會提出的更具針對性、實效性。立法工作民意渠道的暢通，立法機關收到的不僅僅是民意，更是民智與民心，從而使立法問題導向更加精準，促進了法規制度創新性、現實性、有效性的有機結合，促進法規制度在民智催化之下的優化，這是良法的源泉。有人評價說，這部法規是“溫州智慧”的結晶。

立足問題、強調特色、突出管用，實現地方立法制度創新。始終堅持問題導向，強調有效管用，使法規制度實現創新并具濃郁地方特色。物業管理本身是一個關乎民生而又復雜的重要領域，溫州的物業管理行業起步晚、層次不高、發展滯緩，物業管理活動中矛盾突出，焦點問題聚集，存在一系列的老大難問題。對亂象叢生的溫州物業管理現狀，如何在矛盾的焦點上砍一刀，考驗著立法人的智慧。而且，物業管理活動中涉及大量的民事法律關系，地方立法卻不能直接規制民事法律制度；如何把握行政權對業主自治活動介入干預的適度性等問題，都加大了這部法規的立法難度。

溫州市人大常委會在這次立法中的最大亮點，正是在立法成果上始終堅持問題導向，緊緊圍繞主要問題，敢于從制度架構上突破創新，對日積月累的歷史性矛盾“亮劍”，使諸多現實問題的解決路徑在法規中完成了制度安排，使一些實踐經驗以法規的形式得以固化。如考慮到業主大會召開普遍難的現實問題，該《條例》創設了業主大會框架下的業主代表大會制度；針對現實中遇緊急情況時物業專項維修資金使用難的實際，將實踐中已經普遍運用的應急備用金“綠色通道”以法規加以固化；為提高物業服務水平、解決業主無故拖欠物業費問題，引入誠信系統。此外，市民反映強烈的業主委員會“公款私存”給小區財務安全埋下隱患、業委會換屆后的財物和印章等移交難等問題，也都在條例中作了制度安排，整個條例創新性安排達十多項。

在創新制度設計的過程中，溫州市人大常委會以制度的有效管用為目標。對于條例草案中的主要問題和不同意見，組織有關方面進行反復研究論證。整個立法調研過程呈現四個顯著特點：一是調研重點明確化，每次審議后的調研都有不同的側重點，問題指向十分明確；二是調研對象特定化，每次根據內容確定不同的參與對象，力求有的放矢；三是調研層次豐富化，市本級開展調研的同時，11個縣（市、區）的調研和委托溫州立法研究院等專業機構的調研論證同步進行；四是調研成果綜合化，充分發揮集體智慧，每次調研后由法工委牽頭組織立法專家、法制委組成人員、人大相關專委和政府相關部門，對相關問題各個層面的調研和論證成果進行綜合比對、研判后，提出修改完善方案，再進行法定程序審議。最大可能地尋求平衡、調整、規范各種利益關系的最大公約數，從而使溫州物業管理立法不僅實現了立法為民的宗旨，也實現了制度創新和地方特色。

反復論證、字斟句酌、精雕細琢，確保法規質量。以“立得住、行得通、真管用”為目標，從多方面優化草案的修改，努力提高法規的質量。鑒于物業管理立法系重要的民生立法，在常委會“一審”之后，根據市人大法制委員會的審議意見并經市人大常委會主任會議研究決定，將原計劃的“二審制”調整為“三審制”。市人大常委會領導高度重視立法工作，常委會主任葛益平多次親自主持開展立法調研、考察和立法專題論證，強調一定要注重法規的問題導向和有效管用。具體負責立法工作事務的法工委，更是以高質量為目標，本著不重復、有特色、真管用的原則，從制度優化、立法技術等各個方面，精益求精，反復推敲和修改。

物業管理立法引起了社會的廣泛關注，人大常委會組成人員的審議意見也比平常的法規案審議要多得多。一審期間，常委會組成人員審議意見共提出九大方面113 條意見建議，速記記錄5萬多字。經過梳理，其中涉及制度方面的主要有9個問題。從一審到二審期間，通過公開征求意見共收到社會公眾意見、各類座談會和分析會論證會意見、各縣（市、區）征集到的意見，近6萬字，共計82條具體意見建議。二審期間，常委會組成人員提出的審議意見速記記錄2萬多字，共有45條意見建議。加上二審之后再次向社會公開征求意見中有關單位和社會公眾來信、來電、來人提出意見20多條。

法工委將這20多條意見建議逐一進行分類、梳理、分析，有的還面對面進行交流溝通。對主要的意見建議，通過組織專題論證、委托立法研究院、專家及其他機構論證、問卷調查等方式，反復進行研究和修改。一審之后對草案的21項制度進行修改或完善，大改了21個條文，刪去了22條，新增了7條。二次審議之后，根據常委會組成人員和社會各界的意見，又對其中34個條文進行了修改，刪減或合并了6條，增加了10條。還梳理匯編了29萬多字的立法參考資料，5萬多字的草案條文立法依據。全部相關立法文件共計100多件。從一審到三審，草案文本先后修改了20多稿。條例總條數由草案的86條刪減為57條，文本字數從草案的一萬四千多字減少到八千六百字。角度從化解普遍矛盾到化解特殊難題；制度從照搬借鑒到依法重構……對比提請市人大常委會一審、二審、三審的條例草案，無論在制度設置還是立法語言上，不同版本間都有大量修改。此外，市人大常委會還多次組織異地調研，先后前往南京、青島等城市學習物業管理領域的先進立法經驗，進一步完善了法規草案。

（作者單位：浙江省溫州市人大常委會法工委）endprint