關(guān)于批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)相關(guān)問題的探討

趙立新

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是2015年新修訂的立法法的重要內(nèi)容。立法法修改后，原49個(gè)較大的市地方立法權(quán)一舉擴(kuò)容到全國(guó)284個(gè)設(shè)區(qū)的市，力度不可謂不大。同時(shí)，立法法也明確規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。雖然原立法法對(duì)較大的市制定的地方性法規(guī)也設(shè)定了前置批準(zhǔn)程序，但因?yàn)榱⒎ǚㄐ薷暮髮?duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)相較之前發(fā)生了明顯變化，立足于省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的工作視角，結(jié)合當(dāng)前的地方立法實(shí)踐，對(duì)批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)相關(guān)問題進(jìn)行交流和探討無疑是有益的。在此，筆者談一點(diǎn)個(gè)人看法，以求教于大家。

立法法第七十二條規(guī)定，省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。顯而易見，批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)重點(diǎn)在于合法性審查。在這里，雖然法規(guī)表述語(yǔ)言和原立法法中的有關(guān)表述基本一致，但省一級(jí)人大常委會(huì)原來針對(duì)較大的市制定的地方性法規(guī)的合法性審查和現(xiàn)在針對(duì)設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的合法性審查相比較，二者的審查內(nèi)容不可能完全相同。依現(xiàn)行立法法的規(guī)定，對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行審查批準(zhǔn)的法定標(biāo)準(zhǔn)系于兩個(gè)方面。第一，不抵觸原則。即設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)是否同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸？這條標(biāo)準(zhǔn)同原來的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)是一致的，筆者不再詳述。第二，審查立法權(quán)限。立法法對(duì)設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)在立法權(quán)限方面作了特殊限定，這也是立法法修改的核心內(nèi)容。依立法法第七十二條的規(guī)定，法律在賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，將其嚴(yán)格限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三個(gè)方面。實(shí)際上，此舉等于縮窄了原來較大的市的立法權(quán)限。換句話說，包括原較大的市在內(nèi)，所有設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)不允許超出城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)的范疇。從廣義視角出發(fā)，這種立法權(quán)限的審查也應(yīng)視作第一點(diǎn)“不抵觸原則”的內(nèi)容，因?yàn)槌搅⒎?quán)限無異于違反立法法。不過，作為規(guī)范立法行為的特殊法，把立法法中有關(guān)前置條款內(nèi)容單獨(dú)拿出來進(jìn)行重點(diǎn)審查，不將其歸結(jié)到原合法性審查的框架內(nèi)，邏輯上或有瑕疵，但在立法實(shí)踐中是務(wù)實(shí)而管用的。

批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在工作操作層面僅僅著眼于上述兩點(diǎn)并不夠，在具體的審查批準(zhǔn)工作中，還必須把握好兩個(gè)關(guān)系。第一，統(tǒng)籌省一級(jí)人大的立法項(xiàng)目和設(shè)區(qū)的市的立法項(xiàng)目的關(guān)系。設(shè)區(qū)的市報(bào)請(qǐng)的地方性法規(guī)如果能夠在省一級(jí)立法中納入并解決的話，原則上不應(yīng)立項(xiàng)，否則即屬重復(fù)性立法。第二，統(tǒng)籌設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市制定的地方政府規(guī)章二者間的關(guān)系。立法法不但對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)擴(kuò)容，也同步放開了設(shè)區(qū)的市制定地方政府規(guī)章的權(quán)力。依立法法第八十二條第二項(xiàng)的規(guī)定，屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)應(yīng)制定地方政府規(guī)章。地方政府規(guī)章的位階低于地方性法規(guī)，考慮到立法成本及立法資源的節(jié)制使用，能夠通過制定低位階法規(guī)達(dá)到目的的立法就沒有必要提升位階，實(shí)踐中地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，尚欠清晰規(guī)范，這也是亟待解決的問題。另外，把握上述兩對(duì)關(guān)系要將審查關(guān)口前移，省一級(jí)人大在各設(shè)區(qū)的市報(bào)送立法規(guī)劃時(shí)就應(yīng)綜合研判，通盤考慮，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，為審查批準(zhǔn)工作創(chuàng)造良好條件。

（作者單位：吉林省人大財(cái)經(jīng)委）endprint