第三方地方政府績效評價的現(xiàn)狀、問題及對策

朱霞　李瑩

【摘 要】 地方政府向現(xiàn)代服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變過程中，績效評價是最為關(guān)鍵的一步，能否讓績效評價在政府職能轉(zhuǎn)變過程中發(fā)揮強大的作用，科學(xué)、合理的績效評價機制是根本，而政府自己評價自己的績效評價制度顯然不能使公眾滿意和信任，相比之下，客觀、公正、透明、獨立的第三方評價才是理想和有效的選擇。目前我國在政府績效第三方評價實踐上尚處于初始探索階段，其中面臨政府績效第三方評價意識普遍淡薄、缺少法律保障和資金保障、評估機構(gòu)專業(yè)性和權(quán)威性不強等很多問題。要建立和完善第三方評價制度，可以從立法保障、資金保障、轉(zhuǎn)變行政理念、培育專業(yè)評估機構(gòu)和人才等多個方面嘗試。

【關(guān)鍵詞】 服務(wù)型政府； 政府績效評價； 第三方評價； 立法保障； 公民社會

【中圖分類號】 D630 【文獻標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）19-0115-03

引 言

2004年2月，溫家寶在講話中首次提出了“服務(wù)型政府”的概念。2005年3月，溫家寶在十屆人大三次會議《政府工作報告》中再次強調(diào)：“努力建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務(wù)?！?006年10月，黨的十六屆六中全會強調(diào)要“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”。此后，建設(shè)服務(wù)型政府成為各級政府改革的重要目標(biāo)。在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，評價政府的績效是非常關(guān)鍵和重要的工作。有效的政府績效評價工作可以督促政府由傳統(tǒng)的管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從而提高政府服務(wù)公眾的效率，提升政府在公眾心中的公信力，進而實現(xiàn)社會穩(wěn)定，民心安定。第三方評價作為評價政府績效的一種重要方式，在現(xiàn)階段其開展?fàn)顩r又如何呢？

一、第三方評價在地方政府績效評價中的現(xiàn)狀

政府績效是政府在行使其職能過程中體現(xiàn)的能力，是政府在治理國家政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的效率、效果、效能。政府績效評價的形式通常包括內(nèi)部評價和外部評價，政府績效內(nèi)部評價的評估主體是政府本身，政府績效外部評價的評估主體是政府部門以外的機構(gòu)、組織或個人，第三方評價就是一種典型的政府績效外部評價方式。

第三方評價通常包括獨立第三方評價和委托第三方評價。目前我國存在的第三方評價主體包括：公民團體、媒體機構(gòu)、學(xué)術(shù)機構(gòu)、非營利組織、私營企業(yè)等[ 1 ]。第三方評價在我國地方政府績效評價工作中的發(fā)展過程較為漫長。1986年以前，我國不允許獨立第三方評估機構(gòu)的存在，所有的政務(wù)信息全依賴于行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的報告機制；1987—1992年間，政府內(nèi)部開始利用自己的壟斷優(yōu)勢進行相關(guān)的民意測試，同時我國也出現(xiàn)了部分半獨立的民間社會調(diào)查機構(gòu)，如中國社會調(diào)查所等；1992年以后，我國政府績效的第三方評估機構(gòu)得到了迅速發(fā)展；2004年，“蘭州試驗”的進行開創(chuàng)了由第三方評價政府部門績效的新局面，此后逐漸有地方政府開始邀請學(xué)術(shù)機構(gòu)或者咨詢機構(gòu)進行政府績效評價工作，比如2006年4月，武漢市政府宣布邀請全球最大的管理咨詢機構(gòu)麥肯錫公司為第三方機構(gòu)對政府績效進行評估；2006年11月，廈門市思明區(qū)政府引入專業(yè)的第三方機構(gòu)福州博智市場研究有限公司進行群眾滿意度評估[ 2 ]。

政府績效第三方評價機制在我國引入時間較短，雖然陸續(xù)有零星的地方政府采用第三方評價方式對其績效做出評估，但從整體上看，第三方評價在我國政府績效評價中仍然處于初始探索階段，尚未被廣泛、常態(tài)化地應(yīng)用于政府績效評價工作中。從有限的應(yīng)用實例結(jié)果看，第三方評價機制由于其自身及所處環(huán)境的原因，對改進和提升政府績效的積極推動作用非常有限，其中還有許多問題需要解決。

二、第三方評價在地方政府績效評價中的問題

（一）第三方評價缺少法律保障

由于我國在法律層面尚未對政府績效第三方評價制度的實施及相關(guān)方面做出規(guī)定，所以即使在有條件進行第三方評價的地方，其實施過程通常也不順利。一是政府部門可能會有不配合或者消極配合的問題，二是評估過程中評估用資金不夠的問題，三是對第三方評估機構(gòu)的保護和監(jiān)督制度沒有建立，這嚴(yán)重影響第三方評估機構(gòu)評價政府績效的客觀性、準(zhǔn)確性和有效性。

（二）第三方評價機構(gòu)的權(quán)威性、專業(yè)性不強

目前我國在法律上對政府績效第三方評價機構(gòu)的主體地位沒有明確規(guī)定，政府績效第三方評價活動多由政府部門發(fā)起和推進，評估資金多由政府給予，在第三方評估機構(gòu)對政府績效進行評估的過程中，政府部門或直接或間接地控制和操縱績效評價的整個過程，使得第三方評價機構(gòu)的獨立性、客觀性受到嚴(yán)重影響，從而使得其評估報告的準(zhǔn)確性和公眾對報告結(jié)果權(quán)威性的信服力大打折扣。

另外，由于第三方評價機構(gòu)的建立和發(fā)展還不成熟，所以其在評價政府績效的專業(yè)性上不夠強，這也嚴(yán)重影響了公眾對評估結(jié)果有效性和權(quán)威性的信服程度。

（三）通過第三方評價政府績效的意識淡薄

對于非政府部門工作人員，除了極少數(shù)研究政府績效評價的學(xué)者外，其他專業(yè)和領(lǐng)域的學(xué)者、研究人員以及普通公眾都普遍對政府績效評價沒有基本認(rèn)知，更沒有對政府績效通過第三方進行評價的意識。而對于那些極少數(shù)研究政府績效評價的學(xué)者，由于他們對公眾的影響力極其有限，即便他們有非常強烈的對政府績效進行評價的意識，也很難推動公眾積極組織和敦促第三方開展政府績效評價工作。

對于政府部門工作人員來說，政府績效第三方評價也遠沒有成為他們的意識，絕大部分政府工作人員很少了解或聽說過第三方評價政府績效是怎么回事，同時，傳統(tǒng)的自上而下的政府內(nèi)部自我評估形式依然在人們思想上被認(rèn)為是理所當(dāng)然的，在思維上政府部門仍然依賴上級組織的工作檢查。而對于少部分了解第三方地方政府績效評價方式的政府工作人員來說，由于第三方評價可能暴露政府工作中的不足甚至損害自身的既得利益，他們出于對自身利益的考慮，會更傾向于拒絕采用第三方評價的方式進行政府績效評價。endprint

（四）評估結(jié)果得不到充分利用

在目前狀態(tài)下，常常出現(xiàn)第三方的評估結(jié)果公示后，整個政府績效評估工作就基本宣告結(jié)束，而對于評估中指出的問題，政府是否有后續(xù)的改進工作以及改進效果如何，公眾及第三方評價機構(gòu)往往沒有進一步跟蹤觀察，這大大減弱了政府績效評估工作對政府工作的監(jiān)督作用，讓政府績效評估工作淪為形式和部分地方政府做秀的工具，也因此，政府績效評估結(jié)果的好與壞幾乎不能影響政府官員和工作人員的薪酬和晉升，這些都嚴(yán)重制約著政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變進程。

（五）公眾普遍缺乏公民意識，無法提供第三方評價的理想人文環(huán)境

從宏觀角度看，公眾普遍有參政、議政的意識，公眾對政府的績效評價工作有越多的知情權(quán)和參與權(quán)時，第三方評價政府績效工作的組織開展過程才越可能順利，其對政府服務(wù)效率和質(zhì)量的提升才越可能有效。然而，從目前的情況看，我國公民普遍缺乏公民意識，對政府績效評價工作更是了解和關(guān)心不夠，這常常使得第三方政府績效評價工作成為間歇性運動，風(fēng)刮來，瞧一瞧，風(fēng)刮走，愛誰誰。在這個“冷漠”的大環(huán)境下，由于缺乏公眾監(jiān)督，相對于整個國民而言，參與第三方評價工作的極少數(shù)人能否腳踏實地、實事求是地做好第三方評價工作已然成為問題，即使組織者和參與者能頂住各方壓力，自覺認(rèn)真地做好評價工作，然而同樣由于缺乏公眾的監(jiān)督，被評估的政府部門是否能嚴(yán)格按照評估機構(gòu)給出的評價結(jié)果和整改意見做出相應(yīng)的改變也成為嚴(yán)重影響政府績效評價工作效果的另一個問題。

三、有效建立第三方評價機制的措施

（一）提供有力的法律保障，保證第三方評價工作有法可依

盡管服務(wù)型政府績效評估的相關(guān)工作已經(jīng)在我國許多地方政府開展了嘗試與試點，但至今沒有一部法律或法規(guī)將服務(wù)型政府績效評估作為一項長期剛性的要求來進行指導(dǎo)和規(guī)范，這直接導(dǎo)致我國在開展政府績效評估時缺乏持續(xù)性安排，缺少推廣力度，制約了服務(wù)型政府績效評估的深層次探索[ 3 ]。第三方對政府績效的評價工作應(yīng)該成為一項常規(guī)工作，而不是突擊的政治運動，相關(guān)部門要盡快制定相應(yīng)的法律和規(guī)章制度，讓第三方對政府績效評估成為一項長期穩(wěn)定的、有法可依的工作，讓績效評估成為社會對政府機構(gòu)的法定要求。

在立法時，可以參考美國政府在1993年推出的《政府績效與結(jié)果法》和《以績效為基礎(chǔ)的組織典范法》，以明確和保障第三方機構(gòu)在政府績效評價中的主體地位，保證第三方評價工作的獨立性和不受被評價對象等利益相關(guān)群體干擾。另外要建立政府信息公開制度，要求除國家機密、商業(yè)機密和個人隱私等不適宜公開的信息外，政府部門內(nèi)該公開的信息一律要建立平臺對公眾和第三方公開，對刻意隱瞞信息、阻礙第三方獲取信息、干涉和操控第三方評價過程和結(jié)果的個人和組織進行嚴(yán)厲懲戒。還要通過建立制度規(guī)范第三方機構(gòu)評價工作的內(nèi)容、程序和方法，使評估工作有章可循、有法可依。

（二）提供資金保障及培養(yǎng)專業(yè)的績效評價人才，保證第三方評價的獨立性、專業(yè)性和權(quán)威性

第三方評價組織具有獨立性、專業(yè)性和權(quán)威性時，其對政府績效評價的結(jié)果才能讓公眾信服，進而才能對政府工作產(chǎn)生有效監(jiān)督，促進政府部門良性運轉(zhuǎn)。而在資金上沒有保障的第三方組織可能連生存都是個問題，就更不用談獨立性、專業(yè)性和權(quán)威性。政府績效第三方評估服務(wù)應(yīng)納入政府集中采購目錄管理，所需資金應(yīng)納入部門年度財政預(yù)算，以支持第三方組織的建立、成員的招募及其專業(yè)性培訓(xùn)。當(dāng)然，這些款項的使用情況也必須對公眾公開，以避免第三方組織出現(xiàn)自身腐敗的情況。另外，還可以鼓勵社會成員和組織對第三方評價組織進行資助。

在培養(yǎng)績效評價人才方面，要鼓勵大專院校造就績效評估專業(yè)人才，另外政府可以嘗試加大科研投入，加強學(xué)界對政府績效評估的理論研究和實踐，此外，還可以借助市場的力量，通過競爭機制，形成職業(yè)化的績效評估機構(gòu)。

（三）轉(zhuǎn)變政府管理理念，建立政府績效評價文化

在我國目前的行政管理體制下，第三方評價的持續(xù)健康發(fā)展尤其受到政府決策者的態(tài)度與行政理念的影響和制約。從某種程度上講，第三方政府績效評價能否得到發(fā)展和普及、發(fā)展和普及到什么程度、能否在國家和地區(qū)層面上持續(xù)推動都取決于政府部門內(nèi)部決策者的態(tài)度傾向及其行政理念的轉(zhuǎn)變與更新[ 4 ]。因此，政府績效第三方評價機制有效建立的重要前提是政府決策者及工作人員轉(zhuǎn)變行政管理理念，形成政府績效評價意識，推動政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在這一點上，要加大第三方評價在行政系統(tǒng)內(nèi)部及社會中的宣傳力度，讓政府工作人員和公眾了解政府績效評價的必要性，認(rèn)識第三方評價在政府績效評價中的重要作用，從而營造政府績效評價的社會心理環(huán)境，讓全社會在第三方評價政府績效的問題上達成共識，以促進第三方評價政府績效制度的建立和發(fā)展。

（四）充分利用評估結(jié)果，發(fā)揮第三方評估的監(jiān)督和激勵效用

政府績效第三方評估結(jié)果要按規(guī)定時間向公眾和政府公布，被評估的政府部門要按要求認(rèn)真對待評估結(jié)果，參照評估結(jié)果，對政府工作中做的不好的地方要制定措施加以改進，對政府相關(guān)部門和工作人員要形成問責(zé)制度，逐步實現(xiàn)績效評估結(jié)果與官員的薪酬和晉升掛鉤，以促使政府官員和工作人員轉(zhuǎn)變行政管理意識，形成對公眾負(fù)責(zé)的行政工作理念。

（五）培養(yǎng)公民意識，建立公民社會

受上千年傳統(tǒng)行政體制的影響國民的公民意識還遠沒有形成，人們參政、議政、監(jiān)督政府、維護自身權(quán)利的觀念尚未普遍在頭腦中形成，這樣，公眾對公共事務(wù)漠不關(guān)心，于是第三方對政府績效的評價工作就沒有持續(xù)的推動力，結(jié)果是政府又回到官本位、為所欲為、不被監(jiān)督、出了事情也不承擔(dān)責(zé)任。長期來看，這對黨的執(zhí)政地位和社會穩(wěn)定產(chǎn)生嚴(yán)重的威脅和負(fù)面影響。因此，要讓第三方評價在政府績效評價中持續(xù)發(fā)揮有效、得力的監(jiān)督作用，促使傳統(tǒng)家長型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代服務(wù)型政府，建立公民社會。首先，要培養(yǎng)公眾形成公民精神，包括公共精神、寬容精神以及批判與懷疑精神；其次，要培養(yǎng)公眾形成公民意識，包括權(quán)利意識、參與意識、公正意識、責(zé)任意識等；最后，要培養(yǎng)公眾形成公民能力，包括公眾對政治決策的實質(zhì)認(rèn)知能力、程序發(fā)現(xiàn)能力以及將政治知識轉(zhuǎn)變?yōu)檎涡袆拥霓D(zhuǎn)換能力。以上這些，一方面要將公民意識教育納入我國教育體系中，另一方面需通過媒體及其他形式對已成年公眾進行公民意識宣傳。

四、結(jié)論

政府績效評價工作是建立服務(wù)型政府過程中非常重要的環(huán)節(jié)，第三方評價是必要的評估方式?，F(xiàn)階段，我國的第三方評價制度尚處于初步探索階段，其建立和應(yīng)用過程都面臨諸多復(fù)雜問題。盡管如此，我們還是要堅定信心，一步一個腳印，持續(xù)推動政府績效評價工作的有序進行，推動和完善政府績效第三方評價制度的建設(shè)，不斷促使傳統(tǒng)“官本位”的地方政府向現(xiàn)代“民本位”的服務(wù)型地方政府轉(zhuǎn)變，使政府服務(wù)好公眾，以保證社會穩(wěn)定，促進社會良性、有序發(fā)展。

【參考文獻】

[1] 于文軒，馬亮.政府績效外部評估：現(xiàn)狀評價、問題識別與前景展望[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2016（5）：13-24.

[2] 段紅梅.我國政府績效第三方評估的研究[J].河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009，36（6）：47-51.

[3] 彭向剛，趙娜.論服務(wù)型政府績效評估實施中的問題與對策[J].同濟大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，21（6）：77-83.

[4] 曹惠民.第三方政府績效評價情境下的政府行為重塑[J].社會科學(xué)家，2011（6）：70-73.endprint