關于人民監督員制度改革的思考

鄭娜

摘要：人民監督員制度改革是深化司法體制改革的重要組成部分。2015年《深化人民監督員制度改革方案》出臺后全國各地開始實施，本文研究了人民監督員制度的法理依據人民主權原則；探討改革后人民監督員制度的選任方式、監督范圍，在實踐監督中的正當程序及其存在的問題；最后提出完善人民監督員制度的路徑，突出深化人民監督員制度改革的重要性，增強改革的責任感。

關鍵詞：人民監督員制度；人民監督員；正當程序；司法公正

一、人民監督員制度概述

人民監督員制度是作為國家主人的人民群眾來監督檢察機關依法行使職權。我國《憲法》第2條“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務[1]。”人民監督員制度體現我國人民主權的憲法原則，即國家或政府的最高權力來源于和最終屬于人民，國家或政府的最高權力的“民有”，也弘揚了中國共產黨依靠人民群眾的優良傳統，契合深化司法改革所強調的公民參與的民主理念。

人民監督員制度是運用人民群眾的力量對國家檢察權進行監督和制約，拓寬人民群眾有序參與司法渠道，保障人民群眾對檢察工作的知情權、參與權、表達權、監督權，具有確定性與強制性。《憲法》第27條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”在實踐中人民監督員制度對檢察機關自我完善、自我監督發揮重要作用，對深化司法改革，確保司法公平正義具有重大意義： 首先，人民監督員制度踐行了公民參與司法。人民監督員通過培訓學習了解司法程序，對檢察機關的職權進行監督，不僅改變了監督機關傳統的依靠自身力量進行監督的慣例，而且樹立司法在人民群眾內心的權威、提升司法公信力。其次，人民監督員制度確保權力的制約和平衡。《憲法》規定人民檢察院對產生它的人大負責，受人大監督，地方檢察院同時受上級人民檢察院監督[2]。但在實踐中，檢察機關作為整個國家體系的監督機關，人民檢察院獨立行使檢察權不受其他機關的影響。人民監督員對檢察院職能的監督確保權力的制約和平衡。最后，人民監督員制度是司法改革內在價值追求。司法改革所追求的目的是逐步完善司法程序，使其更加合理，確保司法實體和結果的公正，實現整個社會的公平正義[3]。

二、人民監督員制度的內容

2015年最高人民檢察院、司法部發布的《深化人民監督員制度改革方案》從人民監督員的選任方式、監督案件的范圍、監督程序等方面完善了人民監督員制度。普通公民成為人民監督員后，采取隨機抽選方式，由司法行政機關和檢察院組織人民監督員對屬于監督范圍的案件提出意見，進行監督。人民監督員制度的具體內容包括：

1、選任機關由內轉外。人民監督員的產生是人民監督員行使職權的前提和保障。2003年以來人民監督員一直由檢察機關自我選任、自我管理和自我考核，檢察機關不僅是運動員還是裁判管理員。因此人民監督員的職能發揮一直受到社會各界的關注，人民監督員無法獨立的進行監督，監督的結果也備受質疑。改革后人民監督員由司法行政機關選任，司法行政機關作為輔助國家法律貫徹實施的行政機關，由其選任、管理人民監督員符合其部門屬性，從根源上保障人民監督員的獨立性，遏制了監督不到位，確保對檢察機關的監督力度和強度，提升人民監督員監督結果的公信力，充分發揮人民監督員的作用。

2、監督案件的范圍由少變多。人民監督員監督案件的范圍隨著社會主義法治進程的發展不斷變動，由最初的“三類案件，五種情形”，變更為“七種情形”，黨的十八屆四中全會明確規定了人民監督員重點對查辦職務犯罪案件進行監督。在2015年的《深化人民監督員制度改革方案》又增加了四種監督案件。

具體包括：人民檢察院直接受理立案偵查的案件；超期羈押；違法處理款物的；撤銷案件的；擬不起訴的；不依法予以賠償的；檢察人員違法違紀情況的；不服逮捕決定的；強制措施違法的；阻礙依法行使訴訟權利的；退還保證金而不退還的。[4]目前人民監督員制度的監督范圍主要是檢察院自偵案件的一些事項上。

為什么經過改革只確定了這十一中類型為人民監督員監督案件范圍：一是進入司法程序的案件依據法律的規定需要保密，若將普通案件納入監督案件的范圍會增加案件泄密的概率，不利于案件的處理和保護當事人的訴訟權力；二是檢察院本身是監督機關，對于自己有權決定的事項如檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的、采取指定居所強制措施等是否合法進行自我監督難以抵消公眾質疑。基于對上述事項的考慮，將檢察院監督的范圍定為十一種情形。三是隨著人民監督員制度的完善也有可能將普通案件的其他訴訟行為納入人民監督員監督的范圍。

3、人民監督員的義務和權利。人民監督員對案件質量評查時，依照法律法規的規定不得泄露案件涉及的國家秘密、商業秘密、個人隱私和未成年人犯罪的信息[5]。如果人民監督員想要更好行使職權就需要對案件全方位了解。但有些案件依法需要保密，這就要追求平衡。是選擇對人民監督員半公開還全公開后要求人民監督員依法保守在監督案件時知悉的國家秘密。筆者認為后者更具有合理性。這就要求人民監督員要依法保守知悉的案件秘密，如有違反法律規定的保密承諾、對案件的正常處理造成不良影響，人民檢察院可向該人民監督員的選任機關提出處理建議，由選任機關作出最后決定，如免除其人民監督員資格，書面通知同級人民檢察院和被免職者本人、推薦單位或組織，向社會公布，嚴重者可追究刑事責任。

與此同時，要保障人民監督員對案件有知情權。《深化人民監督員制度改革方案》中提出為便于人民監督員掌握案件辦理情況，要建立職務犯罪案件臺賬制度；建立檢察機關主動向人民監督員監督事項告知制度；建立人民監督員參與案件跟蹤回訪、執法檢查等機制。案件監督程序包括案件監督前，檢察院應向人民監督員提供充分的案件材料；案件監督中，應全面客觀地介紹案情以及對案件處理的不同觀點和意見。檢察機關要允許監督員查閱案卷，了解案件辦理進程。

三、人民監督員制度運行中存在的問題及其完善路徑

1、人民監督員制度運行中存在的問題。人民監督員制度關系著司法民主、公眾參與、司法公正等價值的體現，關系著能否實現對檢察機關的外部監督、異體監督。人民監督員制度從2003年發展到2016年取得了很多成效，但在實踐的檢驗中也發現一些問題。具體表現為：

首先，人民監督員制度欠缺法律規范。《中華人民共和國憲法》作為根本法它的第二條、第二十七條、第四十一條為人民監督員制度提供了根本法依據，《檢察院組織法》第七條、《檢察官法》第八條、《刑事訴訟法》第六條提供法律規范性保障[6]。但從制度本身的規定來看，沒用現行有效的法律規定人民監督員制度，我們在踐行人民監督員制度時需更強的說服力，要制定專門法律。

其次，人民監督員的監督程序欠缺正當性。導致該現象的原因包括兩方面：一是案件監督員的抽選流程不規范。在具體案件的監督中，人民監督員的產生由司法行政機關從人民監督員信息庫中隨機抽選產生，人民監督員到檢察院直接參與案件監督與評議。人民監督員的成員中有律師或者可能有與案件有直接利害關系的人員，這樣的抽選方式違背了正當程序的回避制度。二是人民監督員的自身知識和認知的局限性。人民監督員根據自己的生活經驗進行辨明是非，但是對于辦案的具體流程不甚了解，導致人民監督員對案件程序問題的忽視。在進行具體案件監督時，人民監督員接觸的僅僅是案情介紹和證據目錄等案卷資料，人民監督員對案件信息了解并不全面，受自身知識能力所限，人民監督員有可能認真履職都發現不了問題，更何況在案件信息并非全面的情況下履職。在案件監督時，人民監督員看到的僅僅是案件承辦人單方匯報案情，案卷材料一般也是為承辦人一手整理，有個人傾向性，這也會影響到監督員客觀全面對案件做出判斷。

最后，監督的實效性不強。人民監督員除了了解案情和法律規定之外，可以在必要時向案件當事人詢問案件事實，形成比較客觀的處理意見。但在實踐中人民監督員大多是法律工作領域的外行，而案件承辦人都是司法工作領域的內行，外行遇到內行，人們會認為內行的專業性強，可信度高；從人民監督員立場出發，部分監督員來自于體制內，一般情況下是不會反對檢察機關的處理意見，即使有些時候人民監督員已經形成了自己想法，并且提出意見但由于對自己結論的不自信，或者處于對檢察機關的感情考慮，檢察機關案件承辦人解釋之后也不會再堅持，這些都會影響到人民監督員制度的實效性。

2、人民監督員制度的完善路徑。第一，推進人民監督員制度法制化。人民監督員制度改變了檢察機關查辦職務犯罪案件的具體程序和要求，對普通案件的具體程序的監督是對司法權力制約機制的重大改革和完善，實現偵查權、審查起訴權和審判權的平衡。按照重大改革都要于法有據的要求，必須注重立法的引領作用，加快推進立法工作。檢察機關和司法行政機關根據人民監督員在實踐監督中的具體情況，總結經驗。對遇到的問題提出逐步完善的方案，加強對相關問題的研究論證，適時提出立法建議。

第二，規范人民監督員監督程序。一要規范參與案件監督的人員的產生程序。參與具體案件監督的人民監督員，由司法行政機關從人民監督員信息庫中隨機抽選產生。被抽選出的人員由檢察機關審核是否是本案當事人近親屬、與本案有利害關系或者擔任過本案訴訟參與人的。審核完成后，司法行政機關應當及時告知被抽選出的人民監督員，說明相關事項，并為其開展監督工作提供相應便利。二要完善案件材料提供和案情介紹程序。對案件的監督分別采取檢察院主動和人民監督員主動。檢察院應主動向人民監督員提供充分的有關案件事實、證據和法律適用等材料；在人民監督員監督過程中檢察院有義務客觀地介紹案件事實、證據認定、法律適用。特殊情況下，人民監督員可以主動通過收聽收訊問犯罪嫌疑人相關錄音錄像了解當事人的意見。三要完善人民監督員評議表決和檢察機關審查處理程序

[7]。人民監督員參與到檢察機關處理決定的案件中，對應當監督的案件沒有監督的情況制定相應的制裁和救濟路徑。

第三，提高人民監督員的履職能力。首先，人民監督員要依法履行義務。司法行政機關要建立人民監督員考核制度，及時掌握人民監督員的履職情況，人民檢察院向同級司法行政機關通報人民監督員履職情況。對不認真履職甚至是違法的人民監督員，司法行政機關應當進行勸誡或者根據情節作出相應的處理。其次，保障人民監督的權利。不僅在查辦案件過程中邀請人民監督員參加，在案件辦理結束之后，檢察機關也要開展職務犯罪案件跟蹤回訪，全面監督人民檢察院立案偵查的案件。對于評議和表決程序的設置，應當強調人民監督員獨立性的保障，使其能夠依法發表自己的意見。最后，重視對人民監督員的培訓。人民監督員受自身知識能力所限，即使認真履職也有可能發現不了問題，通過培訓提升人民監督員的法治思維和運用法律的能力，彌補監督員自身存在的一些缺陷，明確的履行人民監督員的職責。人民監督員制度有利于加強人權保障，防止和糾正偵查活動中的違法行為，保障當事人合法

權益，促進司法公正，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

參考文獻

[1] 陳衛東，孫皓.人民監督員制度運行調研報告[J].國家檢察官學院學報，2011（5）.

[2] 張建升，卞建林，秦前紅.讓檢察權在人民監督下依法獨立公正行使———專家學者縱論深化人民監督員制度改革[J].人民檢察，2015（5）.

[3] 江必新，程琥.司法程序公開研究[J].法律適用，2014（1）.

[4] 周斌.試點10省份選出5300余名人民監督員[N].法制日報，2015.07.

[5] 文盛唐，傅寬芝，田宏杰.檢察機關全面推行人民監督員制度的現實路徑與未來展望[J].人民檢察（上半月），2010（23）：41-48.

[6] 韓大元，王曉濱.人民監督員制度的憲法學思考[J].國家檢察官學院學報，2005（01）：64-71.

[7] 卞建林，田心則.人民監督員制度立法芻議[J].人民檢察，2006（15）：7-10.