北京城市新規劃解讀

鄭嘉璐

今年9月，中共中央、國務院批復了《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》，標志著這一規劃成為首都未來20年發展的法定藍圖。規劃提出，要將北京打造成“國際一流的和諧宜居之都”，為了順利實現這一目標，北京確立了2020年、2035年和2050年三個時間節點，這與黨的十九大報告中提出的兩個階段實現兩個百年奮斗目標的時間節點相一致。

此次北京新規劃集中體現了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，在明確首都城市戰略定位的前提下，提出實施以疏解北京非首都功能為重點的京津冀協同發展戰略，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，有效治理“大城市病”。

作為中國的首都，北京的城市規劃有著很強的示范作用，其發展理念、治理方法和對城市問題的探索都將成為供中國其他大中城市發展借鑒的標桿。

“四個中心”戰略定位

習近平在視察北京時曾講過，城市規劃在城市發展中起著重要的引領作用，北京城市規劃要深入思考“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”這個問題。

“建設一個什么樣的首都”解決的是北京城市定位的問題。城市定位是城市規劃的指南，為城市的發展指明了方向，只有城市定位準確、清晰，規劃才能有效率，發展才能長遠。過去，中國不少城市的定位都欠缺長遠的考慮，要么頻繁調整，導致城市發展喪失延續性；要么面面俱到，什么都想要反而什么都得不到。

此次北京城市總體規劃提出了非常明確的戰略定位，即全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心。

這“四個中心”是北京要承擔的四項主要職能，日后北京的建設與發展都要圍繞“四個中心”展開。規劃中就寫道：“落實城市戰略定位，必須有所為有所不為，著力提升首都功能，有效疏解非首都功能，做到服務保障能力同城市戰略定位相適應，人口資源環境同城市戰略定位相協調，城市布局同城市戰略定位相一致。”

在北京的四項城市定位中，最大的變化是舍棄了經濟中心，而增添了科技創新中心，這與當前城市發展的趨勢是一致的。過去，金融實力是衡量一個城市發展水平的最主要依據，但近些年，隨著科技創新成為新的經濟增長點，創新能力與人才儲備逐漸成為城市實力的核心。中國城市規劃學會會員、暨南大學教授胡剛分析說，北京將科技創新列為城市四項職能之一具備超前性，也有轉變城市發展模式的指導意義。

明確了“建設一個什么樣的首都”，接下來就是“怎樣建設首都”的問題。此次規劃為北京設計了“一核一主一副，兩軸多點一區”的空間布局，核心區與主城區主要承擔首都功能，北京城市副中心通州及主城區周邊的五個新城負責承接北京的非首都功能，而最外圍的生態涵養區則是北京的大氧吧，是保障北京可持續發展的關鍵區域。

從北京新的城市格局也能看出，簡要來說，此次新規劃的整體思路就是將北京主城區內的非首都職能疏解至通州副中心、雄安新區等京津冀其他地區，騰出空間著力發展首都職能，提升主城區宜居程度，解決長期困擾北京的“大城市病”。

疏解是“牛鼻子”

過去一些年，攤大餅式的城市開發模式，密度過高的人口與建筑，讓北京面臨著越來越多的問題：環境污染、交通擁堵、公共資源緊張，城市宜居程度難以提高。

可以說，想要根除“大城市病”，降低中心城區人口密度是關鍵。一直以來，由于公共資源和主要產業大多集中在核心城區，疏解城市人口面臨著巨大的阻力。想要破解這一難題，為城市的可持續發展騰出空間，就要解決“疏解到哪里”和“如何疏解”這兩個問題。

國內許多城市曾嘗試用建設衛星城的方法疏解人口，但實踐證明，這種做法的效果并不明顯。以北京為例，過去北京市政府要考慮各區縣的發展均衡，就把十一個區縣都作為衛星城來建設。結果是衛星城數量太多，建設力量不集中，新城的醫療、教育等公共服務功能與核心城區存在很大的差距，使其吸引力大打折扣，疏解人口的目的就難以實現。

北京這次的規劃吸取了建設衛星城市的教訓，改為集中力量發展一個城市副中心，用“最先進的理念、最高的標準、最好的質量”推進通州規劃建設，力圖在較短時間內將通州打造為和諧宜居、配套完善的新型城鎮化示范區，發揮其對疏解非首都功能的示范帶動作用。

規劃將通州定位為北京副中心和新兩翼中的一翼，又對通州的城市空間結構、生態環境、交通市政和城市管理提出了很高的要求，總的來說就是要盡可能提升通州的宜居程度，吸引主城區人口遷移。規劃特別提到，北京市級黨政機關和市屬行政事業單位將陸續搬遷至通州，帶動中心城區其他相關功能和人口疏解。有專家將其解讀為“北京市政府帶頭外遷”，認為這向外界釋放了北京疏解非首都功能的決心，也為城市副中心未來的各項發展提供了保障。按照規劃，到2035年，通州將承接北京中心城區40到50萬常住人口疏解。

通州之外，離北京稍遠的雄安新區同樣也將承擔疏解北京人口的重要責任。北京將協助河北省政府，將雄安新區打造為“北京非首都功能疏解集中承載地”，形成北京中心城區、北京城市副中心與雄安新區功能分工、錯位發展的新格局。

未來，北京與雄安新區之間將建設便捷高效的交通網，北京還將協助雄安新區建設完善的醫療衛生、教育、文化、體育、養老等公共服務設施和公共交通設施，推動在京部分優質公共服務資源向河北雄安新區轉移。

浙江大學區域與城市發展研究中心執行主任、教授陳建軍告訴《南風窗》記者，未來通州與雄安新區能否起到設想中的疏解人口的作用，公共資源的均衡分配是關鍵。只有優質的教育、醫療等資源不再集中于北京城六區而是合理布局，新城才能真正具備吸引力。endprint

通州副中心和雄安新區將為人口疏解提供拉力，在這兩翼的帶動下，協同發展的京津冀地區將解決北京人口疏解到哪里的問題；同時，北京還將通過“人隨功能走，人隨產業走”的有機疏解模式為人口疏解提供推動力，解決如何疏解的問題。

過去的人口疏解主要關注人口本身，而欠缺對產業和功能的調控，造成的結果常常是住房在城外，工作卻仍然在城區。大量人口沒有真“出城”，反而每天都要耗費很長的通勤時間，往返于城郊兩地，這既拉低了工作效率，又造成了交通擁堵等問題。

此次北京城市規劃提出了人口與功能同時疏解的思路，要將不符合北京城市定位的產業整體遷出，以此帶動相關就業人口向外流動。舉例來說，規劃提出要支持部分在京行政事業單位、總部企業、金融機構、高等學校、科研院所等向河北雄安新區有序轉移，并將堅決退出一般性產業，疏解區域性物流基地和區域性專業市場，疏解部分普通高等學校本科教育、中等職業教育，鼓勵支持五環路內現有綜合性醫療機構向外遷建或疏解。這些產業和功能大多和北京“四個中心”的戰略定位關系不大，卻占據了大量空間，集聚了眾多人口。把這些產業疏解出主城區，才能從根本上降低人口密度。

北京還計劃把疏解非首都功能、城市綜合整治與人口調控掛鉤，開展疏解整治專項行動：拆除違法建設，綜合整治中心城區、老舊小區、地下空間和群租房，改造清理棚戶區、清理直管公房及商改住。

在拉力與推力的共同作用下，北京希望實現人口總量基本穩定，主城區人口逐漸向周圍分散的目標。此次規劃就為北京劃定了人口紅線：城六區常住人口在2014年基礎上每年降低2-3個百分點，爭取到2020年下降約15個百分點，控制在1085萬人左右，到2035年控制在1085萬人以內。而整個北京市的常住人口規模到2020年要控制在2300萬人以內，2020年以后長期穩定在這一水平。？

打造國際一流的和諧宜居之都

隨著城區人口與產業外遷，騰出的空間就可以用來發展首都功能和提升城市宜居程度。北京城市新規劃給出了詳盡的答案，它從文化、生態、城市治理等多個方面描繪了未來北京發展的藍圖。

在文化方面，北京此次規劃的一大亮點在于對老城的整體保護，除了保護傳統中軸線、明清皇城等皇家建筑，規劃還特別提出了對老北京民間文化的保護：一方面要保護老北京城原有的棋盤式道路網和街巷胡同格局，保護1000余條現存胡同及胡同名稱，實施胡同微空間改善計劃，恢復具有老北京味的街巷胡同；另一方面要保護北京特有的“胡同—四合院”傳統建筑形態，老城內不再拆除胡同四合院，而是通過騰退、恢復性修建的方式，做到應保盡保，最大限度留存有價值的歷史信息，重新喚起對老北京的文化記憶，保持歷史文化街區的生活延續性。

生態環境保護和建設是本次規劃重點著力的部分。規劃提出，北京將劃定生態控制線、永久基本農田保護紅線和生態保護紅線，構建綠道系統、多級通風廊道系統、水城共生的藍網系統，提升生態保護力度。

值得關注的是，北京還將打造“一屏、三環、五河、九楔”網絡化的市域綠色空間結構。位于西北部的生態涵養區將發揮生態園地和生態屏障的功能，而整個北京城還將被綠隔城市公園環、綠隔郊野公園環和環首都森林濕地公園環這三類環形公園區隔。2035年，北京全市森林覆蓋率將達45%以上，成為森林城市；人均公園綠地面積達17平方米，市民擁有更多的休憩空間。

對于人們十分關心的霧霾問題，規劃提出通過控制燃煤污染物排放、推進交通領域污染減排、削減工業污染排放總量等手段治理大氣污染，到2020年，在正常氣象條件下大氣中細顆粒物（PM2.5）年均濃度由現狀80.6微克/立方米下降到56微克/立方米左右，到2035年大氣環境質量得到根本改善，到2050年達到國際先進水平。

想要根除北京的“大城市病”，很重要的一點是提升城市治理水平，構建超大城市治理體系。北京的思路是“減字當頭”，倒逼城市發展轉型。北京將在全市減少城鄉建設用地總量，降低平原地區開發強度，在核心區進行“兩減”，即降低人口密度和建設密度，在中心城區進行“三減”，即減少常住人口規模、城鄉建設用地、產業用地，最終實現由擴張性規劃轉變為優化空間結構規劃。

具體來看，此次規劃很注重市民的獲得感，例如規劃提出將疏解騰退空間優先用于補齊城市公共服務設施短板，提升百姓周邊的菜場、商鋪、社區服務等等。此外還對交通、能源、教育、醫療、養老等市民最關心的問題提出發展意見，著力提升宜居程度。規劃提出，到2020年，北京的“大城市病”得到緩解，到2035年“大城市病”治理取得顯著成效。endprint