消防執(zhí)法中建筑用途變更問題的三個要素

■ 陳 勇

消防執(zhí)法中建筑用途變更問題的三個要素

■ 陳 勇

0 引 言

違法變更建筑用途，是消防執(zhí)法中的常見問題，應(yīng)當按照《消防法》和《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（公安部119號令，以下簡稱“119號令”）要求進行相關(guān)處理。但因涉及面較廣，法律法規(guī)中存在的不明確、難操作之處，在執(zhí)行中容易引起歧義，尤其是對于交通公安來說，在此情形的處理中，經(jīng)常存在違法行為定性模糊、適用法律條文以及處罰形式難以把握等情況。在此，筆者結(jié)合個人工作經(jīng)驗，就此問題談一點理解和認識。

1 建筑用途變更行為的定性

1.1 建筑用途變更行為的定義

通過查詢《建筑法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建筑設(shè)計防火規(guī)范》《消防詞匯》等，發(fā)現(xiàn)對此類情形尚未出臺法律意義上的定義，但顧名思義，從字面上理解，該種情形為“改變原有建筑的使用功能，將建筑作為其他用途的一種行為”。如將賓館改為商場、地下停車庫改為倉庫、儲存五金件的倉庫用于儲存糧食等情形。但這些情形范圍過大，與消防執(zhí)法工作中適用的“建筑用途變更”有所不同。在本文中，為保證立論的嚴謹性，筆者根據(jù)自己的理解擬定該情形的定義，即：建（構(gòu)）筑物因使用功能發(fā)生改變，導致火災(zāi)危險性增加，相關(guān)業(yè)主或使用人需依法到消防機構(gòu)辦理審批、備案或申請營業(yè)前檢查的一種改建行為。

1.2 用途變更行為的三要素

建（構(gòu)）筑物用途變更行為，有的屬于正常變更，有的屬于違法行為，如何判斷其合法性？筆者的體會是，針對此定義所包含的三個要素進行分析，這三個要素分別是：用途變更屬改建行為、辦理消防行政手續(xù)、火災(zāi)危險性。

1）用途變更屬改建行為是消防意義上建（構(gòu)）筑物改建行為之一。根據(jù)“119號令”第二條第一款：本規(guī)定適用于新建、擴建、改建（含室內(nèi)外裝修、建筑保溫、用途變更）等建設(shè)工程的消防監(jiān)督管理。由此可見，消防監(jiān)督管理中的“改建”，不僅包括對建筑的結(jié)構(gòu)、布局進行的改造，還包含了建筑的“用途變更”。明確了這一點，才能有針對性地提出法律依據(jù)，開展相應(yīng)的消防行政執(zhí)法工作。

2）辦理消防行政手續(xù)是用途變更改建行為合法性的基本要求。在新建建筑的過程中，建設(shè)單位無論是申請設(shè)計審核、竣工驗收，還是辦理相應(yīng)的備案，消防機構(gòu)在對其出具的意見書或憑證中，均會有“如需進行設(shè)計修改、改建（含用途變更），應(yīng)依法向出具文書的消防機構(gòu)申報”的提示，這屬于行政許可的事前告知。因此，建筑物的用途變更改建行為，應(yīng)當視同新建工程，按照相關(guān)要求，到公安機關(guān)消防機構(gòu)辦理相關(guān)消防設(shè)計審核、驗收或備案手續(xù)，公眾聚集場所還應(yīng)在營業(yè)前申請消防安全檢查。消防機構(gòu)針對用途變更改建項目出具的消防行政手續(xù)認可文件，是該場所合法的基本依據(jù)。

3）火災(zāi)危險性是衡量及處置建筑用途變更違法行為的重要指標。火災(zāi)危險性在消防監(jiān)督管理和執(zhí)法辦案中是必不可缺的標準，在針對用途變更行為中，火災(zāi)危險性主要有三個方面的作用：

①火災(zāi)危險性是處罰裁量的依據(jù)。消防檢查中，發(fā)現(xiàn)建筑用途變更的情況，首先應(yīng)當查驗相應(yīng)的消防行政手續(xù)認可文件，如果沒有依法辦理，則應(yīng)判定為違法行為，進入處罰程序，在對處罰幅度的裁量中，最主要的指標就是火災(zāi)危險性的增加程度，應(yīng)結(jié)合消防行政處罰的有關(guān)裁量標準，作出處罰決定。

②火災(zāi)危險性是針對可不辦理消防行政手續(xù)場所的合法性判定標準。在實際執(zhí)法中，有許多場所的功能變更是可以不辦理消防行政手續(xù)的，根據(jù)“119號令”規(guī)定“依法不需要取得施工許可的建設(shè)工程，可以不進行消防設(shè)計、竣工驗收消防備案”，同時，按照《公安消防部門深化改革服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展八項措施》（公消〔2015〕209號）規(guī)定，“取消投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下（或者省級人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門確定的限額以下）的建設(shè)工程消防設(shè)計和竣工驗收消防備案”，有些場所，其變更的僅是部分空間或部分功能，投資額度少，場所面積小，其性質(zhì)又不屬于審核、驗收范圍，則可以不辦理備案手續(xù)。針對這種行為，只能依據(jù)用途變更后火災(zāi)危險性的實際情況，進行研判，并作出相應(yīng)的處置措施。

③火災(zāi)危險性是針對短期變更用途行為的合法性判定標準。除上述所討論的符合條件的場所可不辦理消防行政手續(xù)外，筆者認為對于短期的、臨時的、非人員密集場所的功能變更改建行為，也可不辦理消防行政手續(xù)，因為“119號令”的規(guī)定中隱藏了一個時效性的問題，如第二條第二款：本規(guī)定不適用……和其他非人員密集場所的臨時性建筑的建設(shè)活動。根據(jù)此條，筆者認為，“119號令”所規(guī)范的建筑，應(yīng)當是永久性或長期使用的工程，以及人員密集場所工程。而對于某些場所，采取短期的、臨時性的變更使用功能，待實現(xiàn)目的后，能夠迅速恢復原功能，對于這種情況，個人覺得強硬地要求其辦理消防行政手續(xù)，并不穩(wěn)妥。應(yīng)參照上條，根據(jù)其改變功能后，增加的實際火災(zāi)危險性，采取有針對性的處置措施。對于以中轉(zhuǎn)物流為主業(yè)的港口企業(yè)來說，這一現(xiàn)象最為常見，如在丁戊類倉儲場所存放丙類貨物的情況。關(guān)于這種情況的處置，較為復雜，后面進行專題探討，此處不作展開。

1.3 三要素綜述

以上介紹的三個要素，是筆者對建（構(gòu)）筑物用途變更行為的思考、總結(jié)和體會。其中，第一要素是對所查建（構(gòu)）筑物是否屬于改建行為的判定標準，如果屬于改建，則應(yīng)按照消防法律法規(guī)對改建的要求進行處置；第二要素是對改建行為是否合法的判定標準，如應(yīng)當辦理消防行政手續(xù)而未辦理的，則屬于消防違法行為；第三要素是對一些特殊情況下用途變更改建行為的判定標準，如果其改建行為可以不辦理消防行政手續(xù)，則從火災(zāi)危險性方面進行衡量。這三個要素互相聯(lián)系，綜合運用，力求針對用途變更改建行為的執(zhí)法工作規(guī)范開展。

2 未依法辦理消防行政手續(xù)變更用途改建行為適用的處罰規(guī)定探討

對于未依法辦理消防行政手續(xù)的違法變更改建行為，對其違法性的判定是比較明確的，但因其在建筑性質(zhì)、功能變更后的火災(zāi)危險性以及需辦理的消防行政手續(xù)類型不同，導致在消防執(zhí)法中的違法行為名稱確認、相關(guān)法律條文選擇以及處罰種類幅度也有不同之處。

2.1 違法行為名稱的確認

公安部《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》和《消防安全違法行為名稱規(guī)范》，沒有針對違法變更用途行為提出確切的違法行為名稱。鑒于該行為屬于改建行為，加之在“119號令”中對于改建工程沒有提出特別的審批及備案程序，而是將新建、擴建、改建建設(shè)工程執(zhí)行相同的審批及備案程序，筆者認為該違法行為應(yīng)按照違法改建的行為進行處置，并針對其所應(yīng)申報的消防行政手續(xù)類型以及工程進度等因素，確定違法行為名稱。

1）應(yīng)當進行消防設(shè)計審核、竣工驗收的用途變更改建工程，對應(yīng)的違法行為名稱為：“未經(jīng)消防設(shè)計審核擅自施工”、“未經(jīng)消防驗收擅自投入使用”。如將廠房、倉庫改建為達到面積的展覽館、展示廳等場所的違法行為，如果發(fā)現(xiàn)時沒有投入使用，則應(yīng)按照“未經(jīng)消防設(shè)計審核擅自施工”；已投入使用，則按照“未經(jīng)消防設(shè)計審核擅自投入使用”和“未經(jīng)消防驗收擅自投入使用”確定違法行為名稱，對該行為分別處罰，合并執(zhí)行。

2）應(yīng)當進行消防設(shè)計備案、竣工備案的改建工程，對應(yīng)的違法行為名稱為：“未進行消防設(shè)計備案”、“未進行竣工消防備案”。如2014年1月份，大連光鳳街發(fā)生一起出租屋樓房火災(zāi)，在事后分析中發(fā)現(xiàn)，該出租樓房為某廠因經(jīng)營不利，將其辦公樓私自安裝床位變更為出租房使用。針對這種行為，如果在其安裝床位過程中被發(fā)現(xiàn)，則應(yīng)按照“未進行消防設(shè)計備案”；如果在其出租過程中被發(fā)現(xiàn)，則按照“ 未進行竣工消防備案”確定違法行為名稱。

3）應(yīng)當申請營業(yè)前檢查的改建工程，對應(yīng)的違法行為名稱為：“未經(jīng)消防安全檢查擅自投入使用、營業(yè)”。這一違法行為名稱針對的是公眾聚集場所，本文中是指將普通場所改建為《消防法》附則中規(guī)定的公眾聚集場所的行為。

2.2 依據(jù)的義務(wù)性條款

義務(wù)性條款是處罰程序中必須明確的一項重要內(nèi)容，是指違法行為所違反的具體法律法規(guī)的條文，對于違法變更用途改建行為，可參照以下法律法規(guī)條文：

1）《消防法》：第十條、十一條、十二條、十三條和十五條，按照所違反的消防行政許可類型以及工程進度等情況，選擇對應(yīng)的條款，下同。

2）“119號令”：第十三、十四和二十四條。

3）《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部120號令，以下簡稱“120號令”）：第八條。

4）地方性消防法規(guī)的有關(guān)規(guī)定：雖然《消防法》沒有對用途變更改建行為進行特別規(guī)定，但有關(guān)地方消防法規(guī)中，提出了一些有針對性的規(guī)定。如：《山東省消防條例》第二十四條第四款規(guī)定：公眾聚集場所進行擴建、改建、內(nèi)部裝修或者變更用途的，應(yīng)當重新申領(lǐng)消防安全檢查合格證。還有一些地方法規(guī)也有相應(yīng)規(guī)定，在此不一一列舉。

2.3 依據(jù)的處罰條款

處罰條款與義務(wù)性條款相呼應(yīng)，是指違反了義務(wù)條款后，應(yīng)按照法律法規(guī)中的那一項條款進行何種處罰，對于違法變更用途改建行為，可參照以下法律法規(guī)條文：

1）《消防法》：第五十八條，針對前面的義務(wù)性條款，對相應(yīng)的違法行為分別作出了“責令停止施工、停止使用或者停產(chǎn)停業(yè)，并處三萬元以上三十萬元以下罰款”（針對違反審核、驗收和營業(yè)前檢查規(guī)定）和“責令限期改正，處五千元以下罰款 ”（針對違反備案規(guī)定）的處罰規(guī)定。

2）“119號令”沒有具體處罰條文，但在第二十六條中，對未進行消防設(shè)計備案和竣工備案兩種情形，從處罰程序上進行了規(guī)定，即：“依法處罰，責令建設(shè)單位在五日內(nèi)備案，并確定為檢查對象；對逾期不備案的，應(yīng)當在備案期限屆滿之日起五日內(nèi)通知建設(shè)單位停止施工或者停止使用”。另外，在第三十八條中，提出了依據(jù)《消防法》進行處罰的要求。

3）地方性消防法規(guī)的有關(guān)規(guī)定：如，《山東省消防條例》第六十七條中，針對前面所提的條例第二十四條的情況，規(guī)定了“吊銷消防安全檢查合格證，并處三萬元以上三十萬元以下罰款”的處罰種類和幅度。

3 幾種特殊違法變更用途改建行為的定性及處罰探討

前面討論的是針對變更用途改建行為是否應(yīng)辦理消防行政手續(xù)比較清晰的情況，本部分探討的，是一些在可以不辦理消防行政手續(xù)或者應(yīng)否辦理消防行政手續(xù)不容易判斷的用途變更改建情況下，如何明確執(zhí)法行為法律依據(jù)。筆者認為，應(yīng)當具體問題具體分析，把握住三個要素，綜合研判，對違法行為準確定性，并作出相應(yīng)處置。現(xiàn)列舉以下幾種變更用途改建情形，進行討論：

3.1 關(guān)于部分變更行為

如果一座建筑物，僅對其中的部分房間或場所的用途進行了變更，而且所變更的功能既不屬于公眾聚集場所，又不屬于易燃易爆部位，這種情況比較常見，比如某單位辦公樓，其中某部門為圖方便，將一間辦公室改造為廚房，作為本部門人員加班時“開小灶”使用。針對這一問題，建議按照以下步驟進行分析：

1）分析整體建筑的性質(zhì)，排查是否應(yīng)辦理消防行政手續(xù)。符合屬于未依法辦理消防行政手續(xù)行為，則按照第二部分的討論情況進行處置。

①排查是否屬于應(yīng)當消防設(shè)計審核、竣工驗收項目。如果該辦公樓為“119號令”中規(guī)定的需要進行消防設(shè)計審核和竣工驗收的特殊建筑，那么無論其廚房的面積大小、改造中的投資多少或是否符合開具施工許可要求，均應(yīng)辦理消防審批手續(xù)。因為“119號令”僅是規(guī)定了對消防備案的免除要求，并未規(guī)定經(jīng)過審核、驗收建筑的改建工程可以不重新申報。

②排查是否屬于應(yīng)當消防備案情況。應(yīng)實地踏勘該改建工程的具體情況，測量房間面積，要求責任單位提供改造期間的投資情況的相關(guān)材料，對其能否達到消防備案情況進行判斷。

2）分析場所火災(zāi)危險性。如果該辦公樓僅是一座經(jīng)消防備案的普通辦公樓，而且其廚房面積較小，或投資總額較少，那么應(yīng)當從其產(chǎn)生的火災(zāi)危險性進行實地分析，如果確實存在消防隱患，則應(yīng)按照《消防法》對應(yīng)的條文確定違法行為名稱和處罰種類、幅度。

①排查改建過程中是否影響到公共消防安全。如是否變更了原設(shè)計中的防火防煙分區(qū)、固定消防設(shè)施等，是否影響了疏散通道、疏散指示標志等，是否加大了火災(zāi)負荷等。

②排查該場所在使用過程中是否存在實際性的消防隱患。消防器材是否符合要求，使用的灶具和電氣線路是否符合要求等。

③排查主體責任是否落實。是否落實了《消防法》和《機關(guān)團體企業(yè)事業(yè)消防安全管理規(guī)定》（公安部61號令）的相關(guān)消防安全責任的規(guī)定，是否經(jīng)過物業(yè)部門、業(yè)主委員會或大樓管理部門的同意，是否有書面協(xié)議，安全責任是否清楚，以及該場所責任劃分、制度和管理的落實情況。

3.2 關(guān)于丁戊類倉儲場所變更為丙類場所的行為

這個例子在前文介紹火災(zāi)危險性因素中提到過，對于交通公安來說，比較常見。如，將存放五金件的倉庫、堆場用來存放糧食、糖類等可燃貨物，將存放不燃礦石的堆場用來存放煤、木材等可燃貨物，諸如此類的情況時有發(fā)現(xiàn)。對此類情況，應(yīng)考慮港口企業(yè)貨物流動性較快的實際，按照三個要素的條件，從其場所改造情況，存放可燃貨物的次數(shù)、時間、數(shù)量等進行綜合分析，確定處置措施。

1）對該用途變更改建行為是否需辦理消防行政手續(xù)進行判定。場所中存放了高于本場所火災(zāi)危險性的貨物，其屬于用途變更行為這是明確的，但這種改建行為是否需辦理消防行政手續(xù)，筆者認為應(yīng)當從單位對存放此類貨物的時限需求方面進行調(diào)查，如果僅僅是短期性、臨時性存放，則可不辦理消防行政手續(xù)，按照其他消防違法行為進行處置；如果有證據(jù)證明，單位已經(jīng)或準備長期存放此類貨物，則按照未辦理消防行政手續(xù)違法行為進行處置。

①調(diào)查單位是否對該場所的建筑結(jié)構(gòu)、消防設(shè)施等情況進行過改造，這是最重要的第一手證據(jù)，如果有此類行為，應(yīng)當能夠證明其準備長期存放此類貨物，應(yīng)辦理消防行政手續(xù)。

②調(diào)查單位此前存放此類貨物的情況。包括時間、數(shù)量、批次、位置等，調(diào)取相應(yīng)的原始生產(chǎn)單據(jù)、庫存記錄、合同協(xié)議等材料，詢問理貨、管理、裝卸等現(xiàn)場工作人員，綜合取證，證明其存放此類貨物是否存在延續(xù)性、長期性，確定是否應(yīng)辦理消防行政手續(xù)。

2）對該用途變更改建行為的火災(zāi)危險性進行判定。如果場所的用途變更改建行為可不辦理消防行政手續(xù)，則應(yīng)從其存在的火災(zāi)危險性進行判定，明確其中的火災(zāi)隱患，采取有針對性的措施。

①排查建筑防火結(jié)構(gòu)，分析火災(zāi)隱患。丁戊類貨物的倉儲場所與丙類貨物場所在建（構(gòu)）筑物的防火結(jié)構(gòu)要求上有顯著差異，如防火、防煙分區(qū)，場所面積、防火間距、建筑層數(shù)、耐火結(jié)構(gòu)等方面均有不同要求，可對照《建筑設(shè)計防火規(guī)范》《倉儲場所消防安全管理通則》等要求進行分析。

②排查消防設(shè)施情況，分析火災(zāi)隱患。從兩類場所的消防水管線鋪設(shè)，消防栓、消防器材數(shù)量布局，防排煙裝置等消防設(shè)施方面的法定要求，做好分析。

③排查安全管理情況，分析火災(zāi)隱患。結(jié)合《倉儲場所消防安全管理通則》《機關(guān)團體企業(yè)事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》等要求，對貨物存放的堆垛面積、高度，堆垛間距，電氣線路，巡查檢查，人員車輛進出庫管理等方面，分析實際存在的火災(zāi)隱患。

④排查主體責任情況，分析火災(zāi)隱患。按照《消防法》對消防安全責任制、消防制度、應(yīng)急預案等方面的要求，進行分析，確定火災(zāi)隱患。

3.3 關(guān)于一般貨物倉儲場所存放危險貨物的行為

如在丙類倉庫或堆場中存放硝酸氨，在普通集裝箱堆場中放置危險品集裝箱等等。對于此類行為，導致場所的火災(zāi)危險性劇增，肯定屬于違法行為，而且從嚴格意義上講，也應(yīng)看作部分變更了場所的用途，因此，在對此類違法行為，應(yīng)當進行深入細致的調(diào)查取證、詢問查證，獲取確鑿證據(jù)，從存放貨物的性質(zhì)、數(shù)量和時間等方面，綜合判定，作出相應(yīng)的定性和處罰。

1）首要是迅速降低火災(zāi)風險。此類問題，其火災(zāi)危險性方面的威脅相對于修正消防行政手續(xù)等隱患要急迫的多。因此，發(fā)現(xiàn)此類問題后，首先要做的是，針對存放的危險貨物理化性質(zhì)、數(shù)量、現(xiàn)場安全條件等進行研判，是否存在危及公共安全的可能，必要時，可實施臨時查封；即使不需進行臨時查封，也應(yīng)責令單位立即將貨物轉(zhuǎn)移到符合要求的儲存場所，防止發(fā)生事故。

2）針對具體情況，作出相應(yīng)處罰。①針對貨物危險性和數(shù)量的處罰。如果經(jīng)調(diào)查取證查明，該貨物為《消防法》第二十三條規(guī)定的易燃易爆貨物，或是《刑法》、《治安管理處罰法》規(guī)定的爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性等物質(zhì)，則應(yīng)及時依照相應(yīng)的刑事、行政等程序辦理案件，對責任人給予相應(yīng)處罰，或移交公安機關(guān)相應(yīng)的部門辦理。②針對場所改造情況以及貨物存放時間、次數(shù)的處罰。在調(diào)查取證中，還應(yīng)針對該儲存場所的原設(shè)計情況，與現(xiàn)有情況進行核對，查明是否存在對貨場進行土建改造等情況，如設(shè)置存放易燃液體的罐、柜等，查明單位是否長期性和經(jīng)常性地存放危險貨物，如果證據(jù)可以證實，則可按照該堆場未辦理消防行政手續(xù)，違法變更用途的行為進行處罰，與前種處罰分別決定，合并執(zhí)行。

4 結(jié) 語

前面三部分是對實際工作中可能遇到的一些用途變更情況，從當前法律依據(jù)角度和個人理解提出的一些原則和看法，但有必要指出的是，因“119號令”中對改建項目沒有作出特別的規(guī)定，如對改建的定義、局部改建和整體改建是否存在區(qū)別、改建的申報要求等，在實際執(zhí)法中造成了諸多困惑。當然，這個問題不是本文討論重點，在此不作詳細展開。