加強市縣國有企業經濟責任審計的思考

蔣宏慶

國有企業經濟責任審計是加強對干部管理和監督，實現國有資產保值增值的重要舉措。2017年6月14日，省委辦公廳印發《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》（陜辦發[2017]23號），要求深化國有企業領導人員履行經濟責任情況審計，做到應審盡審、有審必嚴。2017年審計署、省審計廳將國有企業審計作為全年審計工作重點，嚴格要求審計機關對國有企業的經濟責任審計只能加強、不能減弱。作為基層審計機關，如何深化國有企業經濟責任審計，貫徹落實兩辦意見，是基層審計機關面臨的嶄新課題。筆者根據多年審計實踐，通過對市縣國有企業的特點分析，提出當前市縣國企經濟責任審計存在的問題和應對措施。

一、市縣國有企業的特點

H市國有企業具有以下特點：一是總量偏少，呈逐年下降趨勢。如2016年底H市國有企業77家，較2010年減少43家，減少率33%，年均減少約6.6%。二是規模偏小，效益欠佳。77家國企總資產約200億元左右，在崗職工約15萬人，大部分處于虧損狀態，如市本級37家國有企業2016年盈利的僅占三成，其余均為長年虧損或“僵尸”企業。三是多頭管理，種類繁多，重點行業比較集中。如分布于24個行業的77家國有企業，主管部門有國資、供銷、城建等21個單位，但城投融資類、公用事業和生產經營等三大類占總數的70%以上。四是傳統行業多，新興行業少，全市國企主要分布在制造、交通、市政等傳統勞動密集型行業，約占總數的80%，技術型科技企業占比低。

二、市縣國有企業經濟責任審計的主要內容

根據審計實踐，針對市縣國企的特點，在經濟責任審計時，除常規內容外，在審計內容和評價上應突出重點，結合陜西省第十三次黨代會將H市建成“生態文化旅游名市”這個中心，突出綠色和循環發展理念，著力檢查國家重大政策是否落地生根見實效，加快淘汰鋼鐵、水泥等落后產能任務是否全面完成，是否實現產業升級、動能轉換，推動供給側結構性改革見實效，確保職工就業生活穩妥安置，著力關注“三重一大”決策情況、國有資本保值增值、企業法人治理結構的健全和運轉情況和領導人員廉潔從業規定執行情況等。在審計評價上，不能單純以經濟效益指標來衡量，要更多關注宏觀經濟政策和社會效益是否實現雙贏。目前，H市國企主要分為投融資類、公用事業類和生產經營類，經濟責任審計的主要內容如下：

（一）政府投融資類企業審計的主要內容

這類企業主要職責就是為城市的基礎設施建設融資，以彌補市政投資與地方財力之間的矛盾，投融資類企業也是近年來審計的重點和難點。在經濟責任審計中，除了關注財務收支的真實性、合法性外，重點應關注經營、管理、使用等效益情況，著力檢查企業是否存在違規投資、拆借資金，投資方向是否符合國家產業政策。堅決杜絕從局部利益出發，損害國家產業政策，盡早揭示問題、提出建議，防止損失浪費。對效益評價不能以經營利潤為指標，應重點關注企業的融資成本、融資規模、償債風險以及建設投資項目的社會和環境效益。隨著國家對融資類企業的整治，地方政府舉債融資行為得到進一步規范，并倡導開展PPP項目等融資模式，缺乏實體業務的融資平臺公司將面臨轉型和撤并。

（二）公用事業類企業的主要內容

這類企業的主要職責是為社會提供公用服務，滿足市民在用水、用氣、醫藥及公共交通等方面的基本需求，也是傳統重點審計領域。近年來，受市場擠壓和國企改革的雙重疊加影響，部分企業撤并、重組或職能上收，已初步形成了半營利性質的省屬國有控股寡頭企業。在經濟責任審計內容上，應重點關注國家宏觀經濟政策的執行情況、重大決策實施情況、目標任務完成情況和企業內部控制建設情況等方面。同時檢查國家法律法規貫徹情況，加大對公款私存，私設“小金庫”等問題的檢查力度，堅決遏制數據造假、公款吃喝、公車私用、請客送禮等行為，引導企業奉公守法經營。在審計評價時應重點圍繞企業降本增效、成本費用控制、服務保障的社會滿意度以及政風行風評議方面。

（三）生產經營類企業的主要內容

這類企業以獲得利潤為主要目標。在H市主要分布在鋼鐵、水泥、建筑等行業，也包括部分以傳統業務為主的留守企業。在審計內容和評價上，應緊緊圍繞“國有資產保值增值的經濟責任履行情況和資產負債損益的真實性、完整性”開展審計，重點以凈資產增長率、利潤增長情況、資產保值增值率等指標為主要考評指標，也要兼顧稅金繳納、就業人數等社會貢獻指標。針對H市產業分布特點，在淘汰落后產能方面，尤其應關注不達標小煤礦是否淘汰、鋼鐵企業重組步伐是否有序推進、產能過剩水泥企業是否關停并轉等供給側結構性改革任務是否取得成效。

三、市縣國有企業經濟責任審計存在的問題

（一）市縣審計機關力量不足，技術水平有待提高

目前，H市傳統國有企業數量趨于下降，新興的資產管理、擔保基金、旅游開發等國企卻不斷涌現，對審計人員綜合素質要求更高。但市縣審計機關力量不足，懂企業審計人員僅占比5%左右，存在人員流失、年齡老化、知識陳舊、審計技術手段落后等現實困難，對企業經濟責任審計往往流于表面、就賬論賬，習慣性陷入財務收支審計模式，不適應新常態下對經濟責任審計的要求。據調查，H市11個縣區均未設立企業審計股室，隨著近年來審計對象的減少，部分縣區長年無企業審計業務開展，審計人員業務比較生疏，如2016年開展的文化產業財務收支審計中，部分縣區對進銷差價和往來款審計都無從下手。與常規經濟責任審計相比，企業經濟責任審計涉及面更廣、內容更新、業務量更大，不僅涉及資產負債損益審計，還要重點關注政策措施落實情況、重大經濟決策情況、領導干部廉潔從業情況等多個方面，審計風險大，對審計人員要求更高，審計力量不足的現象更為突出。

（二）市縣國企經濟責任審計的法律依據和評價體系不完善

目前，企業經濟責任審計仍以“兩辦”的《規定》和《實施細則》為主要依據，法律級次較低，相關政策不健全，部分行政事業單位法規不適用于企業。對于市縣企業的經濟責任審計更是沒有專門出臺文件，法律依據和評價標準較為欠缺。實施細則雖然對經濟責任審計評價提出新要求，但在審計中，還存在部分資料和證據難以取得、職責權限不夠明確、評價范圍難以界定、評價標準難以拿捏等問題。審計評價大多以財務數據為基礎，定量多、定性少，這些指標不能系統化、標準化，缺乏應有的約束性和法定性，審計人員掌握比較困難，也難以得到被審計對象認可。

（三）問題層出不窮，審計風險大

一直以來，國企經濟責任審計存在的問題種類多、金額大、影響面廣，尤其在“八項規定”出臺后，被審計單位是“上有政策，下有對策”，違規問題隱藏更深、業務處理更復雜，跨越年限更長。

如利用關聯交易虛增（減）利潤、通過內部往來虛列成本、假發票入賬、原始憑證重復報賬、轉移資金等問題時有發生。部分企業通過虛構經濟事項套取資金，表面看程序很規范、資料齊全，其實背后藏匿著重大的違法違規問題。這些問題，給審計工作帶來很大挑戰，增加了審計風險，降低了審計效率。

（四）審計結果運用不受重視

在實踐中，審計存在滯后性，結果運用不盡如人意。首先，在干部選拔任用方面，沒有真正發揮審計監督職能，存在“先離任，后審計”的現象，離任審計，結果未出，人已離任，秋后算賬，為時晚矣。任中審計比例低，結果不受重視，成為走過場、搞形式，一紙空文，沒有成為干部監督機構評價國企領導干部履職能力的重要參考依據。其次，審計結果運用不透明，公開機制不健全，審計結果僅對受托部門負責，不公開披露，干部管理部門如何運用審計結果以及后期成效如何沒有明確規定。再次，對存在經濟問題的領導干部如何提醒、誡勉、追究責任以及降職、免職等沒有具體標準和實施細則。

四、提升市縣國有企業經濟責任審計水平的路徑

（一）科學規劃，合理布局，完善制度設計

目前，對市縣國有企業經濟責任的審計應當堅持科學規劃、統籌布局，優化制度安排。市級審計部門應當在充分調查研究的基礎上，會同組織人事、紀檢監察、財政等部門出臺“兩辦”規定和實施意見、貫徹意見，從制度上確保市縣經濟責任得到強化和加強。實行分類審計，擴大任中審計力度，防止審計“馬后炮”效應。

一是根據不同類型的企業實行年審制、定期審制、輪審制。對投融資類企業實行年審制，重點關注債務風險和償債能力，著力關注國家宏觀政策走向，及早發現問題，揭示風險隱患，為企業關停、并轉和升級改造提出有針對性的意見和建議。對公用事業企業審計，應當實行定期審，重點關注優化服務、提升服務能力，開辟新動能、新活力，做大做強企業，確保人民群眾日益增長的物質文化需求。對生產類企業應當實行輪審制，重點關注資產負債損益的真實性、合法性、完整性，力爭5年內或一個任期內審計一次，對具備條件的重點監督企業，可以通過政府購買服務，委托中介組織開展審計或選聘中介機構業務人員參與審計。

二是加大任中審計力度，增強審計監督的時效性。開展任中審計，實現關口前移，是市縣國企經濟責任審計深化的有效途徑，也是發揮審計反腐功能的最佳選擇。

一要整合資源，明確分工。將任中審計同工業企業貫徹落實宏觀經濟政策情況審計、財務收支審計及改制脫困資金審計等形式結合起來，實現信息共享、資料共用、節省人力，提高審計效率和效果。

二要深入調查，細化方案。制訂任中審計方案必須深入實際調查，掌握企業真實情況，確定審計切入點和重點，尤其對審計內容要細化、具體，要有操作性、針對性和時效性。

三要針對不同類別的企業，突出任中審計的特點，出具被審計單位信服，有血有肉、原汁原味的審計結論，切實發揮審計的職能。

（二）壯大審計力量，提高業務素質

一是通過多種方式選聘、招錄、調配懂企業、會管理的審計人才。二是加強對審計隊伍的業務培訓，重點加大對大數據審計、營改增、會計準則、會計制度和國有資本保值增值等前沿知識的培訓力度，積極探索審計方式由財務收支向履職盡責方面轉變，審計目的由罰款調賬向問責整改傾斜。三是加強對審計法規、常用財經規章及各項會計制度的學習和運用，定性問題準確、適用法規得當，要善于運用審計處理處罰自由裁量權，降低審計風險。四是加強跨行業相關知識的學習，科學評價經濟責任履行情況，合理劃分經濟責任。五是盡快出臺省級以下審計機關人、財、物改革方案，增強審計獨立性，適度提高審計人員待遇，為更好發揮企業經濟責任審計提供物資保障。

（三）建立健全審計評價標準

根據市縣國有企業特點，應結合相關規定進一步健全企業經濟責任評價標準，按照生產經營類、投融資類、公用事業類分類設置評價指標，出臺有針對性的評價管理辦法，對評價指標的選擇和標準的確定，要結合各類國有企業所在行業、經營特點、考核重點，有所差異。應重點突出國家重大政策措施的貫徹落實情況，資產的真實性與保值增值情況，生產經營指標的完成情況，內部控制建立健全情況等。

評價方法可采取定量與定性相結合的方式，如根據審計查明結果，對照審計標準進行衡量，從而在綜合分析的基礎上得出客觀評價意見，或者使用直觀的打分方式，將評價結果予以量化，增強審計結論的說服力。

（四）完善審計程序，加大審計力度，減少審計風險

由于經濟責任審計時間緊、任務重，要根據市縣國企特點，制定一套完整的審計程序，確定審計的范圍、內容、目標、方法以及標準，保證審計質量。要進行充分的審前調查，全面搜集信息資料，合理篩選審計項目，盡量規避審計風險高、周期長、價值不大、內部結構錯綜復雜的項目，要利用座談、外圍調查等多種手段，確定審計關注的重點。

在實施過程中，要注重審計現場管理，嚴格按照審計方案和操作程序實施審計，避免審計程序流于形式。要加強對審計過程、結果的復核，減少審計差錯。對具備條件的項目，采取政府購買服務的方式，由中介機構審核，審計機關負責復核和質量控制。在整個審計過程中，要保證被審計單位提供資料的真實性和完整性，降低審計風險。

（五）完善審計結果運用機制，強化責任追究

首先，要完善相應機制，將審計結果與績效考評掛鉤。通過客觀公正的審計，對領導干部履職情況做出客觀評價，一方面將審計結果作為調任、免職、解聘等處理意見的依據，另一方面將審計結果與績效考評相結合，實現獎優懲劣。如2016年以來，H市國資委委托審計部門對5家重點國企領導干部履職情況和企業改制資金進行審計，市政府對審計結果批示、批轉2次，國資部門調整、暫緩使用干部1人。

其次，堅持“先免職，再審計，后任用”的程序，對于未經離任審計的領導干部爭取做到不研究、不任免，將結果運用到干部選拔任用整個過程中，避免相互脫節。

最后，強化聯席會議制度作用，對審計發現的違紀違法行為，審計部門應及時移送有關部門查處，使經濟責任審計發揮效能，紀檢監察和公檢法要及時辦理審計移交案件并加大查處力度，及時回復審計移交問題查處結果，回應社會關切，發揮震懾作用。審計部門應配合國資委對審計發現的共性和制度性缺陷問題，認真進行分析研究，及時提出修訂完善相關制度的建議，起到審計一片、規范全面的作用，確保我市國有企業健康發展。（作者單位：陜西省漢中市審計局）