領導干部自然資源資產離任審計困境分析

席龍勝 王正偉 任婉儀 汪一粟 魯攀 謝靜涵 侯路曼

由于我國關于領導干部自然資源資產離任審計的起步相對較晚，相關的理論還不成熟，實踐經驗有所欠缺，雖然各地政府積極響應國家政策，在大力推進領導干部自然資源資產離任審計方面取得一定的成果，但是與此同時也暴露出了一系列的問題。

一、自然資源資產信息收集困難

一是離任審計數據涉及分布、數量、質量、權屬等諸多方面，有的能夠說明分布情況，卻不能提供存量數量；有的只有數量，不能反映其質量；有的產權不清，權屬不明。二是數據斷檔。由于自然資源資產數據統計程序復雜，技術難度較大，造成數據采集頻率不夠，數據鏈出現斷層，難以滿足審計需要。如森林儲蓄量的數據統計，國家層面的統計頻率為十年一次，省級層面的統計頻率為五年一次。三是公信力差。客觀上講，自然資源資產總量與質量很難計量。如礦產資源蘊藏量主要基于現有技術預測，質量只能依據勘探和開采樣本進行測定；單體水資源的面積在一定時期是不變的，而蓄水量由于庫容的淤積是逐步減少的，且庫容淤積程度很難測定，其質量測量也無法涵蓋所有水域；海洋資源受水文變化影響較大，漁業資源存量因環境污染不斷變化，導致自然資源資產基礎數據存在較大誤差。四是數據分散。自然資源資產種類較多，加之管理職能劃分條塊分割、事權交叉，其數據分散在多個職能部門，提取難度較大。如收集土地資源的相關數據分別受制于規劃、國土、環保等多個部門，而水資源、森林資源、礦產資源又直接與國土部門相關。同時，一些基礎數據無法從管理部門取得，而存在于科研機構和企業，難以實現數據共享。

二、自然資源資產的價值評估困難

我國對于自然資源資產的核算以及與國民經濟核算體系的關系問題研究最早可以追溯到20世紀80年代，但是直到2011年，也只是在政府財務報表附注中披露政府擁有的自然資源資產的實物量，這與十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求還相差甚遠，自然資源資產的價值難以計量，品種繁多，是制約我國自然資源資產披露不充分的關鍵性因素，與此同時，自然資源資產有的可能隱藏在地下，尚未進行勘測，有的是可再生資源，有的是非可再生資源，價格的波動性很大，公允價值難以可靠計量，或者市場價格并不能真實地反映其自身的價格。

除此之外，國家的相關政策以及市場宏觀環境的變化都會影響到自然資源的開發和利用，例如，在房地產行業中，土地和森林資源的市場價格會受到很大的影響，對于一些不可再生資源而言，價格的變動也很大，例如煤炭資源，在過去相當長的一段時間里都擁有很廣闊的市場，甚至成為一個地方發展的關鍵性因素，但是近些年來，隨著科技的不斷進步和發展，國家對環境的重視程度越來越高，因而相繼出現了新的替代能源，煤炭的價格也呈現出持續走低的態勢，自然資源價格的無常變動也給審計帶來了巨大的挑戰，使得審計所依據的數據和資料的可信程度降低，全面獲取審計證據更是困難重重。此外，自然資源資產的質量也很難衡量，比如水資源資產，即使可以用抽取樣本的檢測結果作為評價其質量的依據，但是由于受到抽樣范圍和樣本規模的影響，也很難評估其結果的完全準確性，而森林資源資產究竟是以其增量還是以覆蓋率，抑或是以一個地區森林生態價值來進行評估，并沒有統一的定論和評估標準。

三、領導干部自然資源資產責任界定困難

根據我國現行的行政體制可知，我國實行的是黨對地方政府的領導，但是對于具體的職能部門而言，具體工作的展開，是在不同的分管領導下主持進行的。即使職能相同的部門處于不同的行政區域，其相應的職責權限也會有所不同。因此，如果某一地區的自然資源環境受到了嚴重的破壞，這樣就很難區分開領導干部的具體責任，這樣即使進行了相應的審計，其審計結果的真實性也是有待商榷的。此外，我國領導干部一般都有任期的限制，一般都是5年的時間，但是我國的自然資源資產卻不具備這樣的周期性，自然資源資產現狀的形成具有一定的持續性和長期性的特點，這就使得很多決策對其產生的影響具有相對的滯后性，在很多情況下，前任領導干部對自然資源資產采取的行動在下任領導干部的任職期間才會突顯出來，從而影響到對下任領導干部的審計，這樣就會混淆上任領導和下任領導的責任，從而增加審計人員審計的難度。例如發生在2014年的騰格里沙漠的環境污染事件，其直接原因就是發生在1999年以來的工廠排污所導致的，時隔15年之久才表現出明顯的后果，因此，如果遇到此類事件，國家相關審計人員在審計的過程中更應該把握公平性的原則。

與此同時，我國地域廣闊，資源的儲備量豐富多樣，特別是河流、海洋等水資源資產，流經的區域較多，甚至有的分流被當作相鄰區域的分界線。但是，實際上各區域之間由于自然資源資產目標、自然資源資產開發利用方式不同，往往各自為利、相互影響，有時還會在某類自然資源資產的開采問題上產生矛盾，因此，怎樣合理區分不同區域領導干部的資源環境責任，是一個急需解決的實際問題。

四、責任追究機制難以貫徹

雖然我國越來越重視領導干部自然資源資產離任審計的責任追究機制，但是相關的文件和法規并不健全，審計的結果并未產生應有的實際效果，環境問責體制的缺失，是我國生態環境破壞日益嚴重的癥結所在，也是解決我國領導干部自然資源資產離任審計問題的基礎。通過對領導干部進行自然資源資產離任審計，可以增強各級政府領導干部的環境責任意識，只有領導干部重視了，才可能解決日益嚴重的生態問題。雖然近些年來我國對于地方領導的業績考核日益全面，將綠色GDP、生態文明建設、人與自然和諧相處等方面作為考核政府業績的重要內容，但是具體實施起來并不是一帆風順，存在著諸多的問題。

例如，對于相關政府業績評價體系，相關部門在執行的過程中打折執行的現象時有發生，自然資源資產相關的指標權重在業績評價體系中所占的比重很小，政績考核體系不健全和不合理的現象仍然很突出。此外，由于領導干部自然資源資產離任審計的固有限制，再加上相關紀檢部門缺乏相應的后續跟進措施，即使相關審計能夠合理評價領導干部在職期間的自然資源資產相關責任，但是審計的結果對于領導干部的行為也只能起到威懾的作用，并不能從源頭上杜絕這種行為的發生。

五、開展審計工作時受到限制

由于我國在領導干部自然資源資產審計方面相關的法律法規并不健全，因此，在進行審計的過程中，會受到被審計單位相關的諸多阻礙，很多審計人員在審計的過程中得不到被審計單位領導干部和相關了解情況的人的配合和支持，更有甚者會對審計有抵制情緒。所以，審計人員在獲取充分適當的審計證據的過程中，審計人員所能接觸到的信息也是極其有限的，這對于審計工作的開展產生了嚴重的不利影響，其最終得出的審計結論也很可能是不恰當的，審計也很難達到最終要達到的效果。

在審計分析環節，領導干部自然資源資產審計并沒有針對I生的審計準則和規范，因而在審計分析的過程中，只能借鑒和模仿注冊會計師審計的相關方法、評價體系以及政府審計、經濟責任審計等行為的相關準則和規范，但是領導干部自然資源資產審計和前面的幾種審計有著本質的區別，因而也就使得領導干部自然資源資產審計缺乏科學合理的評判標準，在大多數情況下都要高度依賴職業判斷來進行數據的分析，存在著很大的不確定性。此外，審計主導下的判斷標準往往和被審計單位的評判標準有著較大的差異，兩者不同的評判標準最終會導致審計結果的偏差，這不利于審計單位進行行之有效的整改，更不利于二者合作關系的展開。

在成果運用階段，被審計單位或者個人以及其他具有影響力的利益相關者出于各方面的考慮，會對審計結果施加不當的影響，從而使審計結果偏向更有利于自身的利益，最終損害了審計結果的可信性和權威性；出于審計機關和審計人員的權力限制，哪怕在審計結果被出具之后的整改和問責環節，其貫徹落實的過程同樣存在被阻礙的可能性，審計難以達到預期的結果。

六、審計人員的專業素質和勝任能力不足

審計人員是審計項目組的組成要素，是連接專業人員的紐帶，也是開展審計工作的主體，在審計過程中扮演著重要的角色，因此，審計人員是否具備自然資源資產方面的專業知識對于審計工作的開展至關重要。但是就目前審計的實物情況來看，大多數審計人員的專業素質和勝任能力還有待進一步提升。

首先，領導干部自然資源資產離任審計對于審計人員的專業素質和勝任能力提出了更高的要求。這項審計工作具有較強的專業性、技術性和綜合性的特點，要求審計人員具對會計、審計、經濟、數學、化學、統計、工程學等方面的知識都要有所了解和涉獵，而我國目前審計人員的知識結構大都是會計、審計、經濟法、稅法等方面，這對于審計人員在審計過程中獲取審計證據，以及評判數據的真實性和可靠性有了很大的限制，在很大程度上束縛了領導干部自然資源資產離任審計的可靠性和真實性。

其次，領導干部自然資源資產離任審計的專業審計人員培養體系尚不健全。縱觀我國審計的高等教育培養體制便可發現，培養體系很少涉及會計、審計等專業方面之外的其他方面的專業知識，即使在研究生的培養階段，關于這方面，有關探討也相對缺乏，不能滿足領導干部自然資源資產離任審計方面的需求；即使在其他方面有所涉及，也只是在理論層面進行了相關探索，和審計實務相差甚遠，因此，不符合領導干部自然資源資產離任審計的標準。

最后，對于基層政府審計而言，審計工作量很大，人員相對缺乏，直接導致每個審計人員分配的審計工作遠遠超出自身的承受能力，在較小的地區顯得更為突出，由于審計部門體制的原因，使得在實際工作中無法做到專業細分，可能存在同一名審計人員同時需要涉及稅務審計、金融審計、工程審計等多個專業層面，領導干部自然資源資產離任審計只是審計方向之一，這也就決定了對其進行深入的研究和探索。

綜上所述，黨的十八屆三中全會以來，各地方政府積極響應《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的號召，在領導干部自然資源資產離任審計方面取得了一定的成果，但是在很多方面還存在著諸多問題，這主要是由自然資源資產自身的特點、審計人員的專業素質和被審計單位自身的原因導致的，在今后的工作中，還需要各方的積極努力。（作者單位：河南大學商學院）