以教育督導制度為保障，系統推進學校體育政策價值目標實現

劉培俊

編者按：“全國億萬學生陽光體育運動”全面啟動和《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》（以下簡稱：中央7號文件）下發10年來，重視學校體育、開展陽光體育運動、增強學生體質得到了黨和國家的高度重視和大力推動，也涌現出了一批成績斐然的地區和學校。與此同時，學校體育仍然是教育工作的薄弱環節，仍面臨著青少年學生體質健康水平整體堪憂的事實，讓我們不得不思考如何建立陽光體育運動的長效機制。中央7號文件是改革開放以來我國最高級別的有關青少年體育的文件，如何深化落實來促進青少年學生體質健康水平的提升，這就需要社會各界來審視和深思過去10年來學校體育工作存在的不足和問題。2017年4月，國務院教育督導委員會辦公室印發《中小學校體育工作督導評估辦法》，為提升中小學校體育工作水平和教育教學質量，促進學生身心健康、體魄強健提供了評價機制。10年來，有關學校體育的政策不斷出臺，戰略部署越來越細化，這些政策和文件的出臺為學校體育提供了很大的發展空間和機遇。為此，本刊本期特邀部分學校體育行政管理者、知名學者、專家、主流媒體記者和全國陽光體育先進縣的個別地區，就陽光體育運動的發起背景、發展歷程，及過去10年取得的成績和存在的不足等進行梳理與總結，同時結合如何落實《中小學校體育工作督導評估辦法》來引起廣大學校體育工作者的廣泛關注，集思廣益，凝聚合力，為深化下一階段的學校體育改革、促進青少年學生體質健康水平提升提供參考與指導。少年強中國強，體育強中國強，繼續加大學校體育政策的落實力度，切實充分發揮學校體育在立德樹人、實踐育人的綜合教育功能，既是當務之急又是長遠大計。

經過改革開放特別是本世紀以來的努力，促進青少年身心健康的中國特色學校體育政策體系基本形成。然而，學生體質仍然是全面發展的關鍵短板，學校體育仍然是教育工作的薄弱環節，學校體育促進學生全面發展的綜合育人功能還沒有得到充分發揮。

“徒法不足以自行”。以教育督導評估為制度支撐，構建體系化、規范化和精準化的學校體育評價機制，推進學校體育政策落地生效，促進青少年學生身心健康水平止跌回升和持續向好，這是一項回應現實問題、支撐長遠發展、符合法制規律和教育規律的重大制度設計。

2017年4月，國務院教育督導委員會辦公室頒布施行《中小學校體育工作督導評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》）和《中小學校體育工作督導評估指標體系》（以下簡稱《指標體系》），標志著中國教育治理實踐和學校體育依法治教進程站上一個新的歷史起點。

一、加強學校體育督導評估的戰略意義

少年強則國強。加強教育督導評估制度建設，推動學校體育政策落實，有利于發揮學校體育立德樹人、實踐育人和以文化人的綜合教育功能，促進青少年在校期間養成科學鍛煉習慣，不斷強健體魄，形成良好生活方式，持續全面發展。此舉，符合中央戰略部署要求，符合社會普遍需求，符合群眾利益關切。

（一）落實“健康中國”的國家戰略

2016年，中共中央、國務院印發《“健康中國2030”規劃綱要》，要求“推進健康中國建設，提高人民健康水平”，“加大學校健康教育力度，將健康教育納入國民教育體系，把健康教育作為所有教育階段素質教育的重要內容”。

青少年健康狀況是檢驗“健康中國”戰略實施成效的重要指標之一，加強學校體育，強健學生體魄，提升青少年核心素養，是建設人才強國的戰略選擇。2017年國務院印發《國家教育事業發展“十三五”規劃》，再次強調“塑造學生強健體魄”，“以全面增強學生體質和意志品質為目標，全面加強學校體育工作。將體質改善情況作為教育質量監測和教育評價的重要內容”。因此，要加強學校體育督導評估，以政策落實增強學校體育支撐“健康中國”戰略實施的基礎能力。

（二）回應“全民健身”的社會需求

2016年，國務院印發《全民健身計劃（2016-2020年）》，提出“到2020年，群眾體育健身意識普遍增強，參加體育鍛煉的人數明顯增加”。“將青少年作為實施全民健身計劃的重點人群，大力普及青少年體育活動，提高青少年身體素質。加強學校體育教育，將提高青少年的體育素養和養成健康行為方式作為學校教育的重要內容，保證學生在校的體育場地和鍛煉時間，把學生體質健康水平納入工作考核體系，加強學校體育工作績效評估和行政問責”。

全民健康是建設“健康中國”的根本目的。全民健身是促進全民健康的重要途徑。青少年健康，既屬于今天全民健康的基數，也正是明天全民健康的基礎。從經濟社會發展需求看，促進青少年健康，大幅提升社會勞動力素質，是支撐“中國制造2025”和“經濟強國”目標實現的必然選擇。因此，加強學校體育督導評估，增強社會公共體育服務體系供給能力，為青少年健身鍛煉提供更多更優質的機會，是支持全民健身開展的重要制度安排。

（三）實現“學生成長”的群眾關切

當前，中國教育發展步入新的歷史階段：基本實現了人人“有學上”的大目標，正在向人人“上好學”的新目標邁進。加強學校教育，通過參加形式多樣的陽光體育活動，幫助青少年養成陽光、健康、向上的個性品質，越來越成為人民群眾的一致期盼和共同追求。

學校體育的基本功能是促進學生增進體質健康、掌握運動技能、健全人格品質。因此，加強學校體育督導評估，發揮學校體育的多元育人功能，是當前和今后一個時期不斷滿足人民群眾對優質教育、子女健康和家庭幸福需求的重要舉措。

二、找準學校體育督導評估的制度定位

在近年來全國學校體育發展的新背景和國家教育督導體制改革的大框架下，以制度創新為主線，依據國務院《教育督導條例》頒布施行《評估辦法》，其重要目的是深入貫徹《國務院辦公廳關于強化學校體育促進學生身心健康全面發展的意見》，基本任務是全面落實學校體育政策體系，制度目標是建成中國特色學校體育評價機制，總體要求是提升學校體育工作水平，促進學生身心健康、體魄強健、全面發展。結合學校體育事業發展實際來看，當前形勢下開展新一輪的學校體育督導評估制度建設，有其豐富的時代內涵和明確的政策意圖。

（一）轉變學校體育發展方式的戰略安排

經過多年努力，學校體育工作取得重要成就，為實施素質教育和促進學生全面發展做出了重要貢獻。但還要看到，學校體育仍是教育工作的薄弱環節，學生體質還是人才素質的關鍵短板，這一困局長期未能從根本上得到扭轉?？偟膩砜矗瑢W校體育面臨系統性問題，需要進行全方位改革。其中，一個體制性障礙和根源性問題是：學校體育治理長期存在“重決策、輕落實”，“重執行、輕監督”的情況，導致一定程度上的政策懸空，制度無效，責任荒疏，行為失范。這種政策的不落實帶來工作中的諸多歷史和現實問題：在一些學校，體育課時常被擠占、學生鍛煉不夠、體育教師短缺、場地設施不足、學生體質健康以及運動技能和綜合體育素養堪憂等。在不少地方，側重向少數特長學生抓活動，卻忽視了統籌管理職責和政策普遍執行，荒廢了全體學生人人鍛煉之本。這一狀況必須改變。在戰略考量上，需要從發展方式轉變上著眼，推動學校體育向促進人人受益轉變、向服務全面發展轉變、向多方主體履職轉變。在工作實踐中，推動各級政府轉變學校體育治理模式：從以往主要依賴組織活動開展工作，轉向主要依靠制度保障推動政策落實，帶動全面工作。

教育督導作為一項法定制度，能夠推進各項學校體育政策落實和政府及學校等各方主體履行職責，督促學校體育面向人人全方位開展，這是逐步扭轉學校體育薄弱環節和學生體質關鍵短板的根本舉措和制度性保障。

（二）落實學校體育政策體系的制度支撐

新世紀以來，學校體育政策體系建設走過了10年歷程，從2007年的中央7號文件，到2012年的“國辦發〔2012〕53號文件”，再到2016年的“國辦發〔2016〕27號文件”，國家進行了頂層設計，系統部署，強力推進。在此期間，與之相配套的政策性文件相繼出臺，逐步形成了以教育體育法律法規為基本依據，以黨中央國務院宏觀政策文件為基本遵循，以部門規章、工作條例、教學大綱、管理辦法、質量標準、地方細則、實施方案等規范性文件為主體構成的“中國特色學校體育政策體系”?？梢哉f，學校體育“有法可依”的格局基本形成，這一政策體系為推進學校體育發展和促進青少年健康發揮了重要作用。

按照當前政府職能轉變要求，建立健全教育決策、執行、監督相互協調的行政管理體制，需要加快建成學校體育的現代治理框架：“目標體系”（以人為本的學生發展、教育事業發展、國家戰略落實）、“政策體系”（依法治教框架下的學校體育法律法規、部門文件、地方規范等）、“督導體系”（以教育督導為制度支撐點的學校體育評價機制）的三元結構，三者關系密切，不可或缺。當前，急需加強學校體育的“督導體系”，發揮其督促“政策體系”落實的作用，實現學校體育的總體目標。因此，《評估辦法》的出臺和《指標體系》的完善正當其時，勢在必行。

（三）創新學校體育評價機制的關鍵環節

評價是促進學校體育政策落實的助力器。在實際工作中，學校體育的評價主要來自2方面：強化自我約束的自律作用，體現為教育行政部門的內部評價；強化外界的監督制約作用，體現為教育督導部門的外部評價。二者目標一致，有機融合，相輔相成，缺一不可，共同構成完整的學校體育評價機制。

2012年，“國辦發〔2012〕53號文件”明確提出“力爭到十二五期末，基本建成科學規范的學校體育評價機制”，強調要求“完善學生體質健康測試和評價制度”，“實施學校體育工作評估制度”，“實行學校體育報告公示制度”，并要求“強化學校體育工作督導檢查”，這是關于學校體育評價機制建設的頂層設計。2014年，教育部印發了學校體育工作的3個辦法：即，旨在評價在校學生素質的《學生體質健康監測評價辦法》、旨在評價各類學校辦學的《中小學校體育工作評估辦法》、旨在評價地方部門政績的《學校體育工作年度報告辦法》。同年，還印發了《高等學校體育工作基本標準》。2014年和2016年，教育部先后發布“高考改革方案”和“中考改革方案”，明確將學生參加體育課程、鍛煉活動和健康狀況作為高考“綜合素質評價”內容和中考“必考科目”。至此，以“學校體育工作三個辦法”為規章載體的“學生體質健康監測”-“學校體育等級評估”-“地方體育工作報告”3個專項評價；以“考試改革方案”為實施依據的“體育高考”-“體育中考”2個考試制度，構成了學校體育評價機制的“內部評價”基底。

國務院教育督導委員會出臺以《評估辦法》為基本遵循的督導評估制度，則是學校體育評價機制的“外部評價”構成。因此，督導評估制度作為學校體育評價完整框架中的結構性要素，成為構建目標明確、內容全面、指標科學、程序嚴格的學校體育工作評價機制的關鍵環節。

三、完善學校體育督導評估的指標體系

健全學校體育工作評價機制的重點是明確評價的內容，重心放在督導評估指標體系的設置上。其實質是督導評估“學校體育政策”落實情況和“責任主體行為”的客觀表現，在實踐中聚焦學校體育工作的政策著力點、實踐關鍵點和問題根源點，以評促建，以督促改，帶動學校體育全面發展。學校體育督導的政策點在《指標體系》中體現為5個一級指標（A1-A5）、12個二級指標（B1-B12）、34個三級指標（C1-C34）。

（一）督導評估指標的政策來源

總體來說，督導評估指標來源于學校體育的整個政策體系，既包括國家層面的法律、法規和宏觀政策，也包括國務院部門的規范性政策，還包括地方政府及其有關部門出臺的相關政策。具體來說，依據了25個關于教育發展和學校體育的國家規范文件和部門規章；與此同時，還參照了大量的地方性政策文件，將其作為研究性的背景資料。

（二）督導評估指標的遴選原則

在督導評估指標遴選過程中，參與決策各方集中討論的核心問題是：如何從系統、全面和龐大的學校體育政策體系中遴選出切實管用的政策著力點，并轉化成為關鍵評估指標。3個層級的督導評估指標的設置遵循以下若干原則：

1.注重指標科學性，帶動全局發展。通過系統梳理和集中篩選，找準牽一發動全身的政策點，帶動政策全面落實、各方主體履職和學校體育工作深入，將其轉化為督導指標，收到廣泛而精準的政策效益。比如，《指標體系》中的“三個納入”：即，政府把學校體育工作納入地方經濟社會發展規劃（B2），學校體育工作績效納入政府、部門和學校領導考核指標（B3），學生參加體育活動情況納入初中、高中考試（C26）。這一安排，就是以主體責任和利益需求為導向，以督導制度來著力，有針對性地對于政府、學校和學生三類責任主體的行為施加政策影響，促進政府、部門、學校和學生等利益相關方從各自責任和利益出發，全面推動學校體育工作和全體學生鍛煉。

2.注重指標合理性，明確主體責任。其一，擬設置的督導指標要指向明確的特定責任主體，避免張冠李戴。有的責任在政府，有的是政府部門，有的是學校。當然包括這些組織機構的領導、相關負責人和工作人員。有的政策落實責任的主體是政府和學校共同擔任，有的還會旁及社會和學生家長。在某些政策點上，學生也是相對的責任主體。其二，指標指向的責任主體履行職責和落實政策的行為可以有效監測評估。

3.注重指標有效性，督后便于整改?！皢栴}是時代的聲音”。從某種程度上講，學校體育工作督導評估的著力點指向的是“問題”，是政策落實能不能到位的問題，或者是主體履職能不能到位的問題。督導評估指標設置的有效性體現在能夠針對學校體育工作的特定領域，通過督導找到問題，通過評估量化問題，通過反饋改進問題。

（三）督導評估指標的設置分類

督導評估指標劃分為A類、B類、C類三個層級，這些指標按照工作關系，由低到高逐級歸并，由高到低逐步分解細化。每個三級指標都配有“計算公式”，便于量化采集信息，客觀描述評估，以便于精準反饋、督促整改和改后復核。

需要說明的是，《指標體系》體現以青少年身心健康為主線，強化系統思維，注重多元合力。延展包括了促進學生健康的“軍事訓練”和“衛生工作”2方面的內容。其中，一是要求督導“高中階段學校落實學生軍事訓練制度，中小學開展國防教育（A2-B5-C17）”。二是要求評估“學生體檢率”“學生視力狀況監測率”“學校安全飲水、衛生廁所達標率”（A5-B12-C32、C33、C34）。

四、開展體育工作督導評估的基本要求

《評估辦法》明確了督導評估的政策依據、工作原則、職責分工、重點內容、基本程序和考核要求，全面系統地對學校體育督導評估工作進行了規范和部署。從中可以看出其明確的制度內涵：

（一）督政與督學相結合：指向結構化的主體責任

加強學校體育是貫徹黨的教育方針的重要內容，是落實立德樹人根本任務和促進學生全面發展的重要途徑?？傮w上看，發展學校體育，促進學生健康是各級政府和全社會的責任。這次出臺的《評估辦法》明確要求“堅持督政與督學并重”，突出強調各級政府及其教育等有關部門的責任，也著重強調各級各類學校實施體育教學的責任。不僅要督促政府及其有關部門履行管理責任，而且要督促各級各類學校落實幫助學生鍛煉的辦學責任。

（二）國家與地方相結合：構建立體化的督導體系

按照《評估辦法》規定，國務院教育督導委員會辦公室制定統一的督導評估指標和標準。各地按照國家制定的統一標準在開展地方督導評估中嚴格落實。進一步明確了各級教育督導部門和各級各類學校在督導評估工作中的具體職責和任務分工。要求在學校自查評估基礎上，縣級、市級、省級和國家級教育督導部門在本行政區域內建立學校體育督導評估工作體系，開展督導評估工作，建立督導評估機制，形成督導評估報告，形成“校校有自查，層層有督導”的格局。

學校體育督導評估工作在全國范圍內各級部門和各類學校普遍開展，這一立體化、全覆蓋的學校體育督導體系，是對學校體育政策體系落實的系統性督查，是對各級教育部門履行管理職責和各類學校體育教學職責的全方位督促。

（三）政府與社會相結合：采用多元化的評估方法

按照《評估辦法》要求，學校體育督導評估職能主要由各級政府教育督導部門行使，同時也強調社會參與監督學校體育工作。按照規定，“國務院教育督導委員會辦公室根據當年中小學體育工作重點及存在的薄弱環節，確定督導評估的重點，隨機確定督導對象、隨機選派督導人員，進行實地督導抽查，形成國家督導報告，適時向社會公開?！边@些規定，鼓勵社會參與監督學校體育工作以及了解學校體育督導評估本身的實施情況。

國務院《教育督導條例》規定，教育督導機構實施專項督導或者綜合督導，應當征求公眾對被督導單位的意見，并采取召開座談會或者其他形式專門聽取學生及其家長和教師的意見。督導小組應當對被督導單位的自評報告、現場考察情況和公眾的意見進行評議，形成初步督導意見。學校體育督導報告要定期發布，讓全社會了解學校體育的進展情況、存在的主要問題以及改進措施，并接受社會監督。

（四）專項與綜合相結合：形成一體化的管理模式

《評估辦法》提出要“堅持綜合督導與專項督導”。各級政府在安排教育督導工作時，要一體化地推進學校體育工作的綜合督導與專項督導。一方面，有計劃地及時將學校體育納入教育督導評估范圍。例如，在學校辦學質量評估、義務教育均衡發展、薄弱學校改造等督導評估工作中，應設置和強化學校體育的督導評估指標，帶動學校體育同步協調發展。另一方面，分系列地開展學校體育的專項督導。集中督促落實學校體育工作任務，整改存在的突出問題，也可以針對青少年校園足球、學生體質狀況等重點領域的特定性工作，專門開展督導評估。

（五）定期與隨機相結合：營造常規化的工作態勢

按照《評估辦法》規定，“實行定期督導與隨機性抽查相結合”，為學校體育督導評估工作常態化開展提供了政策依據。文件要求“省級教育督導部門根據本辦法和本地實際，建立健全本地區學校體育督導評估機制，制定實施方案，每2-3年開展一次學校體育專項督導評估”。國務院《教育督導條例》要求“縣級以上人民政府對下一級人民政府應當每5年至少實施一次專項督導或者綜合督導；縣級人民政府負責教育督導的機構對本行政區域內的學校，應當每3至5年實施一次綜合督導?！睆闹锌梢姡瑢τ趯W校體育督導評估的頻次和經常性要求還是比較高的，并以規范性的文件加以確認。關于學校體育工作的隨機性抽查，按照《教育督導條例》關于“縣級人民政府負責教育督導的機構應當指派督學對責任區內學校的教育教學工作實施經常性督導”的要求，學校體育應該包含其中。

五、增強學校體育督導評估效果

既然教育督導評估是落實政策的政策；那么，確保學校體育督導評估制度本身的落實，更具有基礎性和源頭性。在實踐中，營造良好的督導評估制度執行環境，提供評價機制發揮效能的配套資源，是做好學校體育督導評估工作的重要基礎。

（一）凝聚各界督導共識

制度的執行關鍵在人。各級政府及其有關部門、各級各類學校以及社會各界應形成廣泛共識。一是認識制度價值。將督導評估當作學校體育的“體檢臺”，體檢器械就是《評估辦法》，體檢項目就是《指標體系》，診斷的重點部位：哪些硬性政策制度未落實？哪家的責任履行不到位？取得了哪些好經驗？還存在哪些大毛?。空氖中g療效如何？要以督導評估制度實施，促進學校體育政策落實，促進學校體育發展方式轉變、辦學模式創新、公共服務增強、教育質量提升和學生鍛煉見效。二是形成工作自覺。加快構建教育督導機構為主、多部門齊抓共管的工作格局。教育督導部門依法開展工作，自覺履行督導職責；教育部門和學校把配合督導工作當做工作義務，自覺接受評估；社會公眾積極參與監督。三是營造良好氛圍。多種形式加大宣傳力度，宣傳學校體育督導評估制度的內容與意義，宣傳新成果、新經驗和先進典型，培植學校體育督導評估的良好生態。

（二）強化制度督責能力

鑒于學校體育是教育工作的薄弱環節，應集中多種優勢，不斷增強學校體育的督導評估能力。一是建強專家智庫，提供決策支持。以督學隊伍為基礎，發揮學校體育相關行政、教學和科研專業人員的人才優勢，增強督導評估的針對性和實效性。二是推進技術創新，形成數據支撐。充分利用互聯網、云計算、大數據等現代科技的技術優勢，有效采集自我評估、現場督導、專家監測等方面信息，通過數據挖掘和信息分析，提升督導評估的精準性和科學性。三是強化制度銜接，形成政策合力。以督導評估本身為基礎，發揮學校體育評價機制整體的制度優勢，綜合考慮基礎教育質量監測、學生體質健康標準測試、學校體育工作評估、體育工作年度報告等現有多項評價工作的配合使用，增強督導評估的統籌性和系統性。

（三）建立剛性督改機制

一是有效反饋。嚴格程序，較真碰硬，向被督導單位客觀反饋督導意見，不回避矛盾，不姑息問題，不懸空政策。二是科學考核。強化督導結果應用，切實督促地方各級政府和教育行政部門將學校體育督導評估結果作為干部考核、學校問責和實行獎懲的重要依據，把學校體育工作列入政府政績考核指標、教育行政部門與學校負責人業績考核評價指標。三是問責整改。建立行政問責機制，細化問責的方式、方法和對象，必要時可對被督導單位主要負責人進行約談。督導活動結束后，要求被督導單位對存在的問題進行限期整改，確保每次督導都行之有效。

“三分政策，七分落實”。教育督導評估是推進學校體育政策落實的“助力器”，是學校體育工作健康狀況的“體檢臺”。以教育督導評估制度為基礎支撐，構建目標明確、內容全面、指標科學、程序嚴格的學校體育工作評價機制，從制度上保障學校體育健康發展和青少年學生健康成長，既是當務之急，又是長遠大計。