醞釀四余載終亮相《核安全法》：核法律“大廈”宣告封頂

◎本刊主筆 季天也

醞釀四余載終亮相《核安全法》：核法律“大廈”宣告封頂

◎本刊主筆 季天也

8月28日至9月1日，十二屆全國人大常委會第二十九次會議在北京對《中華人民共和國核安全法（草案）》進行第三次審議，并在9月1日以145票贊成、2票棄權表決通過。該法于2013年正式進入全國人大常委會立法規劃，定于2018年1月1日起實施。至此，我國已建立了一套既接軌國際，又符合自身國情的涉核法規標準體系。但在此之前，我國已經有一套《放射性污染防治法》作為核與輻射的專業性法律了，那么，這部醞釀許久的《核安全法》有哪些亮點？

廣東大亞灣核電站的操作室

負責調節核反應速率的反應堆控制棒

成熟“核法”是核電國標配

《核安全法》，是對從事核設施的選址、設計、建造、調試、運行和退役，核安全設備的設計制造安裝，以及其他核活動進行規范和調整的專門法律文件。其目的是防范、緩解與消除核技術開發利用中可能發生的核事故風險，保護人類和環境免受不當輻射的危害。

出臺《核安全法》，是我國作為世界核能、核技術利用大國所必需的。截至今年9月，全國共有核電機組56臺，機組總數居世界第三，僅次于美國和法國。其中在運機組36臺，在建機組20臺，在建機組規模居世界第一。根據我國的經濟發展規劃和能源發展戰略，核電全產業鏈的發展速度還會持續加快。這么大規模擺在這兒，對核安全的要求自然水漲船高。

由于中國的商用核電站起步較晚，核安全的立法進程也相對滯后。1984年國務院決定成立國家核安全局，并賦予其獨立監督管理中國民用核設施安全的職責。在《核安全法》通過之前，核安全領域唯一的專業法律，只有2003年6月通過的《中華人民共和國放射性污染防治法》，這部法律之下是《民用核設施安全監督管理條例》《核材料管制條例》《核電廠事故應急管理條例》放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》等7部國務院行政法規、29個部門規章、93個導則和上百項技術文件。其他相關核法規還穿插在《環保法》《環評法》《防震減災法》等法律中。相比之下，其他主流核電國家皆已在我國之前完成了核安全相關法律制度的建設。比如美國的《原子能法》《核廢料政策法》《能源政策法》，法國的《核信息透明和核安全法》以及各種納入環境保護、公眾衛生和勞動保護等一般法律的相關條款，俄羅斯的《原子能利用法》和《俄羅斯聯邦居民放射安全法》，韓國的《核能利用促進法》與《核安全法》。

國際原子能機構看重此法

確保反應堆安全的監控管理實驗室

1984年，就在我國第一座商業核電站——秦山核電站動工前夕，國務院開始了《中華人民共和國原子能法》（下簡稱《原子能法》）的立法工作，但由于牽涉部門較多、法律條款面廣，加之國內核工業管理體制隨著機構設置的改革變化，目前進展緩慢。而《核安全法》由全國人大負責推進。2013年《核安全法》正式進入十二屆全國人大常委會立法規劃；2016年10月31日，經過3年準備的《核安全法（草案）》向該屆全國人大常委會第二十四次會議提請首次審議；今年4月24日，又在第二十七次會議上提請二次審議，主要優化了社會普遍關注的放射性廢物處置問題，增加了放射性廢物運輸安全管理的規定；8月底十二屆全國人大常委會第二十九次會議的三審，則進一步強化了核設施營運單位的安全責任。從宏觀上看，有了《核安全法》，意味著我國民用核能發展30多年來，終于有了一部統領核安全領域的頂層大法，體現了集中力量攻克主要矛盾的思路，也意味著我國核能法律金字塔形的體系架構總算“封頂”了。

為不斷提升核安全監管能力，我國曾分別于2000年、2004年和2010年3次邀請國際原子能機構來華，對我國開展核與輻射安全監管綜合評估。其中2010年開展的第三次評估，國際專家們就充分肯定了中國核與輻射安全監管工作的成績，同時也在政府責任、全球核安全體系、核安全許可、審評、監督、執法、應急等10個方面，提出了79條建議和希望。2016年8月底，國際原子能機構評估團再次來華，目的之一就是對這79條做個“回訪”。經過10天的評估，評估團對我國的核安全監管水平給出了很高的評價，認為有71條建議已經落實。剩下的8條里，最重要的一環就是《核安全法》的制定，如今也終于達成了。

運營者對核安全負全責

整部《核安全法》分為總則、核設施安全、核材料和放射性廢物安全、核事故應急、信息公開和公眾參與、監督檢查、法律責任和附則8個章節，一共94項條款（最后一條為該法實施日期）。篇幅不長，但亮點不少：

①對各類核設施及核材料進行了清晰定義和劃分。

②實現了核能領域監管和法律責任的全覆蓋。

③在2014年第三屆核安全峰會上，習近平總書記首次提出“理性、協調、并進”的核安全觀，強調“任何以犧牲安全為代價的核能發展都難以持續，都不是真正的發展”。《核安全法》將這一核安全觀寫入其中。

④要求各涉核單位將核安全文化融入生產、經營、科研和管理的各個環節。

擁有自主知識產權的我國第三代核電技術品牌“華龍一號”的模型

⑤明確指出“核設施營運單位對核安全負全面責任”。意思是除了戰爭、武裝沖突、暴亂等極端情況外，只要發生核事故并造成損害，不管核設施營運單位有沒有過錯都要承擔賠償責任，就連重大自然災害惹的禍也不例外。同時，為核設施營運單位提供設備、工程及服務的單位，也應負相應責任，但不承擔核損害賠償責任，除非營運單位和這些單位有約定。

⑥沒有單獨拎出“內陸核電”作針對性規定，表明內陸核電與沿海核電在法律層面并沒有差異化對待，核電廠只要滿足安全要求和技術標準，就不分沿海還是內陸。

⑦強化了核電信息公開的形式和民眾知情權、參與權的重要性。對涉及公眾利益的重大核安全事項，政府和核設施運營單位，應通過問卷調查、聽證會、論證會等形式征求利益相關方的意見，并以適當形式反饋；對存在核安全隱患或者違反核安全有關法律和行政法規的行為，公眾有權向國家核安全局或其他有關部門舉報。

⑧核設施營運單位必須具備應急響應能力及核損害賠償的財務保障能力，否則有關主管部門不得批準和發放其核設施運行許可證。

⑨編造和散布核安全虛假信息屬違法行為。

截至《核安全法》出臺時，我國核電機組30多年來一直保持著優良的安全運行紀錄——沒有發生過國際核事件分級（共1～7級，福島和切爾諾貝利核事故為7級）中2級及以上的核事件或核事故，在全球核電國家中位居前列。環保部核安全監管司司長、國家核安全局副局長郭承站表示，國際原子能機構和核電運行者協會對我國核事業目前的評價是“監管有效、安全可控”。

《核安全法》的4個“嚴”

核工業的鏈條長，涉及部門多，核事故一旦發生就不是小事，因此核安全也不同于一般的安全工作，必須更加嚴格。全國人大常委會法工委、國家法室副主任童衛東，在《核安全法》出臺當天舉行的新聞發布會上談到，《核安全法》用4個“嚴”來確保萬無一失：

嚴格的標準。從高、從嚴建立核安全標準體系。在核安全問題的標準上沒有最高，只有更高。要根據科技進步和經濟社會發展，不斷提高核安全標準，要保障不能發生核事故。

嚴密的制度。對核設施的選址、設計、建造、運行，核材料以及相關放射性廢物實行全過程、全鏈條的監管和風險防控，不留死角，不留空白。

國際原子能機構總干事天野之彌（左一）訪問莫斯科時，當地核電工作人員向其介紹防止發生類似福島核事故的安全機制。

國際原子能機構檢查我國福清核電廠在福島核事故發生后的安全升級工作

建設時期的廣東陽江核電廠

嚴格的監管。規定國務院核安全監督管理部門負責核安全的監督管理，還規定國務院要就核安全工作向全國人大報告，接受人民的監督。發展部門和監管部門科學分工、聯防聯控、全面保障，形成監管合力，共同確保核安全。

嚴厲的處罰。“法律責任”章節共有17款條文，罰款額度最高為500萬元。在罰款之外，又設置了一些停止建設、停產整頓等處罰。對核設施單位的主管人員和直接責任人員也有相應的罰則。通過提高罰款額度、增加違法成本來加大企業的法律責任，確保核安全神圣不可侵犯。

然而，也有多位全國人大代表覺得，《核安全法》的處罰力度偏低，核損害賠償的規定不夠明確。

根據《南方都市報》的報道，全國人大代表林笑云舉例指出，核安全法草案中規定“受委托的技術支持單位出具虛假技術評價結論的，由國務院核安全監督管理部門處10萬元以上50萬元以下的罰款……對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處10萬元以上20萬元以下的罰款”，對這么嚴重的違法行為懲治力度不夠。于是，在正式通過的《核安全法》中，這一條款對違法單位的處罰提高到“20萬元以上100萬元以下的罰款”，對直接責任人員的罰款額度不變。

另一名全國人大代表劉占芳強調，核安全如果出問題會是影響深遠的災難性問題。他認為，既然制定了這部法，一定要讓它有威懾作用。應該把參與單位，像營運、材料、運輸等單位罰得傾家蕩產，否則震懾力很低，也不利于我國核能事業的健康發展。

童衛東坦言，罰款力度怎么合理，是立法過程中爭議較多的普遍性問題。全國人大常委會法工委正在將此作為一個課題進行研究，未來可能會有一些標準來規范。

核損害賠償有待細化完善

全國人大常委會委員方新則認為，核安全法中對核損害賠償寫得不夠。因為核損害的特殊性，國際公約和一些國家在相關的法律中，引入了一些不同于一般民事責任的法律原則。比如說嚴格責任原則、唯一責任原則、有限責任原則、責任豁免原則等。本次《核安全法》對責任豁免基本談清楚了，但是對于嚴格賠償責任談得不夠。他建議，《核安全法》應明確核損害賠償制度的基本要點，例如設立損害賠償基金、強制責任保險和政府兜底責任等內容。

核電廠工作人員正在檢查發電用的蒸汽輪機

國務院2007年6月出臺的《關于核事故損害賠償責任問題的批復》（國函[2007]64號），曾以“函”的形式規定了核損害的賠償數額：核電站的營運者和乏燃料貯存、運輸、后處理的營運者，對一次核事故所造成的核事故損害，最高賠償額為3億元；其他營運者最高賠償額為1億元；核事故損害的應賠總額超過最高賠償額的，國家提供最高限額為8億元的財政補償。中國核能行業協會研究開發部主任鄭玉輝表示，參考國際上大多數國家對核損害進行單獨立法的經驗，中國也需要盡快將核損害立法提上日程，進一步完善核損害賠償制度。

各家爭辯皆有道理。不管怎么說，有了《核安全法》后，核安全監管的獨立性、權威性和有效性會進一步增強，更能促進公眾、企業和政府三方的溝通。這本身就是極大的進步。

建設中的核島廠房內部

（本文圖片來源為中廣核官網和國際原子能機構官網）

本欄目責編/季天也jtyair2013@vip.163.com