淺議水電工程移民綜合監理單位的工作職責及權限

崔洪梅 劉雷

【摘要】現階段移民綜合監理依靠行政和法律手段在水電工程移民中逐步推行，本文通過研究移民綜合監理的工作來源、工作職責和權限現狀，提出下步改善移民綜合監理工作的措施建議，進一步規范移民綜合監理行業的管理。

【關鍵詞】水電工程；移民綜合監理；職責

1、前言

借鑒建設監理和世界銀行項目管理的做法，我國在水利水電工程移民安置管理工作中引進并逐步推行移民綜合監理制度，先后在三峽、小浪底、向家壩、溪洛渡等大型水利水電工程中實施了移民監理制度。通過探索實踐，水電行業于2014年出臺了移民綜合監理規范，水利行業于2015年出臺了移民監督評估規程，兩部規程規范的出臺填補了國家層面專業工作規范的空白，對移民綜合監理的工作規范化發展起到了積極作用。

現階段我國的移民綜合監理制度依靠國家的行政手段和法律手段在水利水電工程移民安置實施中全面推行，但由于移民綜合監理起步較晚，目前還存在不成熟的地方，不同地區不同工程移民綜合監理職責定位不一，委托方授權不一，部分地區移民綜合監理發揮的作用不明顯。因此進一步分析討論水電工程移民綜合監理的職責權限，對推動移民綜合監理行業專業化、規范化發展具有重要意義。

2、移民綜合監理的工作來源

2.1移民條例的規定

國務院2006年發布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號，以下簡稱“移民條例”）是目前指導大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置工作的最高行政法規，其法律效力僅次于法律。移民條例明確規定：“國家對移民安置實行全過程監督評估”，“簽訂移民安置協議的地方人民政府和項目法人應當采取招標的方式，共同委托有移民安置監督評估專業技術能力的單位對移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復情況進行監督評估”、“被委托方應當將監督評估的情況及時向委托方報告”。

目前水電工程移民監督評估工作分為移民綜合監理和移民獨立評估，兩者工作內容、工作方式不同。移民綜合監理針對移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的撥付和使用情況等的監督。移民條例提出的監督評估制度確定了移民綜合監理制度在大中型水利水電工程中推行的強制性。

2.2委托合同的授權

移民條例提出移民綜合監理受地方人民政府和項目法人的雙重委托，在實施中，往往是由省級或市級移民管理機構和項目法人共同委托，甚至極少數地方是由縣級移民管理機構與項目法人共同委托。因此委托方授權的工作范圍和內容即是移民綜合監理的職責權限范圍。

目前我國移民安置工作實行“政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與”的管理體制。政府是移民安置的實施和管理主體，項目法人作為移民安置的參與單位。其中：省級或市級移民管理機構主要負責本行政區域內大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監督，涉及制定政策、行政審批、組織管理、監督執法等內容；項目法人僅僅參與和配合各級移民管理機構的管理工作，在移民安置中負有組織、協調、建議和配合的職責。

3、移民綜合監理工作職責和權限現狀及分析

與建設工程監理委托不同，移民綜合監理的雙重委托表現了移民安置工作的特殊性，即實施管理主體與出資主體的分離。利用雙重委托的方式充分授權，在一定程度上保證了綜合監理開展服務的合理性和便利性。

3.1工作職責現狀

根據移民綜合監理規范，結合對不同工程移民綜合監理的實踐進行總結提煉，主要職責包括：

（1）移民安置進度控制：按照審定的移民安置規劃設計成果和省級（市級）移民管理機構下達的年度移民安置計劃，協助地方制定移民安置實施進度目標，并通過現場檢查移民安置工作進展，并于進度計劃進行比較，對于出現的進度偏差，分析原因，提出糾偏措施建議。

（2）移民安置質量控制：根據移民安置規劃成果明確的質量標準及其他國家現行的工程強制性建設標準，通過監督檢查，發現質量問題督促相關單位及時整改，確保移民安置工作質量。

（3）移民安置資金監督：根據移民安置規劃成果和省級（市級）移民管理機構下達的年度移民安置計劃，對移民資金的撥付使用情況進行監督和管理，協助地方開展移民資金計劃的申報工作。

（4）設計變更監督：根據移民安置規劃成果和國家現行的法律法規等政策文件，對移民安置實施中發生的各類變更進行監督管理，并及時提供監理意見。

（5）合同管理：通過對移民安置實施中各類合同的收集，監督合同各方職責履行情況，對發生的合同糾紛進行協調處理。

（6）信息管理：通過建立信息制度，收集在移民安置工作中形成的各類信息，根據需要，對信息資料進行統計分析，并定期向委托方及有關各方提交綜合監理報告、專題報告、簡報、文函等。

（7）工作協調：在移民安置工作實施過程中，通過現場協調、監理例會等形式促成項目法人、地方、設計等單位之間關系的協調，使得移民工作總體平穩有序的發展。

3.2工作權限現狀

結合各地移民綜合監理事件，根據委托方的授權，綜合監理享受的權限突出表現以下四類：

（1）參與權，一般包括移民安置相關規劃設計文件的審查會、重大或關鍵項目的招投標和驗收活動、移民安置現場協調會以及其他移民工作會議的參與。

（2）審核權，一般包括對移民年度計劃、資金撥付申請、移民變更申請等的審核。

（3）知情權，一般包括移民安置實施機構向移民綜合監理提供的移民項目資金財務報表、地方配套政策文件、移民項目管理（建設、監理及驗收）資料等。

（4）建議權，一般包括對移民安置實施過程中發現的安全隱患、潛在風險及移民安置中存在的問題等向移民安置實施機構及委托方提出意見和建議。

3.3現狀分析

（1）授權的局限性。移民綜合監理與工程監理最大的不同之處在于決策的影響力，工程監理可直接影響工程款的撥付、工程的開工停工等具體事宜，但目前移民綜合監理因監督對象為縣級人民政府，授權開展工作的為上級移民管理機構和項目法人，話語權上較工程監理弱一些，更偏向社會監督單位。移民綜合監理代表上級移民管理機構實施現場的監督管理職能。因此，不可能超越委托單位的職責范圍行使職權，在工作職責上更多的是跟蹤移民安置實施，報告存在問題，充當委托方現場的“技術代表”。

（2）工作的不可或缺性。大中型水電工程通常是國家重點建設項目，涉及國家利益、單位利益、地方利益、移民個人利益等。實施中移民安置工作屬政府行為，組織單位是政府機構，實施單位多為政府機關或行業主管部門，但仍部分實施管理者抱有尋租投機的思想。移民綜合監理作為移民安置全過程的監督單位，與移民安置實施機構并無直接的利益關系，代表委托方對移民安置實施進行監理服務更具客觀公正性，可以有效監督移民安置規劃及移民政策實施執行情況，維護有關各方的合法權益，是社會監督的重要體現。

（3）總監的重要性。移民綜合監理項目目前承擔總監理工程師的人員類型大體包括兩類，一類是具有移民規劃設計經驗的技術人員，另一類是具有工程監理經驗的技術人員。前者對移民政策執行更具專業性，后者在工程建設管理上更為優勢。實踐中，純粹的規劃設計人員或工程監理人員往往都做不好移民綜合監理，好的綜合監理需要兼顧移民規劃設計和工程建設管理理論和技術經驗。

（4）效果的差異性。目前各地對綜合監理發揮的作用不一，有的項目移民綜合監理對提升移民安置進度、控制移民投資作用明顯，有的項目移民綜合監理形同虛設。影響監理效果表現在以下幾個因素：一是監理單位的主動性，是否主動發現問題、溝通問題、解決問題；二是地方政府的接受性，對于監理發現問題及處理建議是否及時采納，信任并依賴移民綜合監理；三是項目法人的信任度，對于實施中出現的各種問題，是否信任綜合監理的協調，不擅自撥付資金。

4、今后工作改進的方向建議

如何在現有條例和規范的管理下，對移民綜合監理合理定位，使移民綜合監理服務真正具有獨立性和權威性是目前移民綜合監理發展亟待解決的問題。從職責權限現狀來看，綜合監理工作內容基本固定，影響監理工作效果的主要涉及以下因素：監理單位進場的時間、派駐專業人員的素質、參建各方的職責分工。為充分發揮移民綜合監理的工作職責，建議可在移民安置規劃編制階段或工程核準初期啟動綜合監理招投標及進場工作，明確項目組成人員必須覆蓋工程建設管理和移民專業，同時在移民安置實施階段細化明確參建各方職責，分工協作，高效運作。

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作者簡介：崔洪梅（1987-），女，江蘇鹽城人，工程師，碩士研究生，主要從事移民監督評估工作。