德國《移民法》評析與借鑒

蘇 睿

（成都市公安局 四川成都 610031）

德國《移民法》評析與借鑒

蘇 睿

（成都市公安局 四川成都 610031）

德國《移民法》在吸納高技術外籍人才上特設歐盟藍卡、直接給予外籍高層次人才無期限的定居許可、取消個體營業者投資額及創造就業崗位限制、放寬學生簽證打工限制及畢業后找工作時間、開放“找工作”簽證法律條款促進了外國人融入德國社會及維護國家安全等方面涉及的。建立國家移民法律體系，完善移民管理機構設置，擴大永久居留申請范圍，放寬人才簽證申請標準，優待外籍華人，吸納外國人融入中國社會，暢通部門間信息交換等法律規定。

德國移民法；人才引進；社會融入；國家安全

全球化加劇了世界各國對高級技術移民的爭奪，吸引人才、保持人才優勢是保證國家核心競爭力的根本。我國若想在全球化競爭中

處于戰略高點，應該進一步重視出入境管理工作，完善人才移民政策，構建全球勞動力要素配置體系，引導和吸納外國人融入中國社會，為海外華人提供出入境便利，暢通部門間信息交換，維護國家安全，形成一套完整的移民法律體系。為此，筆者通過對德國《移民法》的研究，就加強完善我國人才戰略提出個人見解，以期能夠對我國吸引外籍人才、加強外國人社會融入等出入境管理工作略盡綿薄之力。

一、德國移民事務管理涉及的機構及其職責分工

聯邦移民和難民局：在外國人局、聯邦勞工局和由外交部授權處理護照和簽證事宜的德國駐外使領館間協調從事經濟活動為目的的居留信息；開發外國人融合社會課程；為聯邦各級政府提供融合措施的各類情報資料；研究移民問題；按照歐共體2001/55/EC指令，作為國家聯絡點，與歐盟成員國的行政機構合作。

外國人局：屬地方執法機構，由州政府指定管理，不隸屬聯邦移民和難民局。在其地域范圍內主管外國人簽證、居留證件和永久居留證件的發放工作。

德國外交部授權的駐外使領館：護照、簽證和居留證件的簽發。

聯邦警察總局：隸屬于德國聯邦政府內政部。擁有維護聯邦大樓、外國使領館、航空、鐵路安全，打擊恐怖主義等廣泛的職責。在外國人管理方面主要為維護邊境安全、護照管理、進行邊境檢查、遣返、拒絕入境、撤銷簽證和護照替代證件等職責[1]。

聯邦勞工局：在移民管理方面其職責主要體現在對外國人就業的審核。

二、德國《移民法》相關條款設計特點及對德社會經濟發展的作用

為了緩解德國出生率低下、老齡化嚴重的趨勢，更多地引進高技術人才，同時解決“9.11”事件中德國《外國人法》暴露出的弊端，維護國家安全，德國政府于2004年7月30日通過了《關于控制、限制移民和規范歐盟公民和外國人居留與融合事宜的法律（移民法）》[2]，該法于2005年1月1日正式生效，后分別在2005、2007、2009、2011、2012、2013、2016年因德國社會缺乏有利于經濟發展的移民及人道主義原則而大量接收難民等原因對部分條款進行了修訂。《移民法》共分15篇，第一篇《關于外國人在聯邦領域居留、工作和融合之法（居留法）》，第二篇《關于歐盟公民的一般寬松待遇之法》，第三至第十五篇都是對《國籍法》《庇護程序法》等法律的修改。

《移民法》實施以來，德國社會外國人口比例有了較大幅度的提高。根據德國聯邦統計局數據顯示，從2012年至2015年在德外國人數呈逐年穩步遞增狀態，特別是教育、工作、人道主義及特殊居留類人員均逐年增長。聯邦統計局2016年3月21日發布的數據顯示，2015年德國外國人數從2014年的815萬人增長到了911萬人，增長率達12%，創歷年來增長最高紀錄。外國人口數量占總人口數量的比例從2014年的9.3%上升至2015年的10.5%。在911萬外國人中，20至65歲適宜工作人群數量達687萬，占外國人總人口的75%。

表1 2012-2015年在德外國人數增長情況

《移民法》不僅在吸引人才、社會融合、國家安全三個方面著重強調，同時也界定了移民事務的范圍，明確了法律實施的程序和責任、提高了法律的可操作性和執法的統一性。

（一）不斷改革，降低移民難度，以開放的姿態吸引全世界的人才

德國是一個具有吸引力的移民國家，在全球化的人才競爭中，德國更是通過大量改革，在《移民法》出臺后的10多年內根據國際國內形勢需求，不斷修改《移民法》，降低移民難度，用開放的姿態歡迎全世界的專業人才以及具備職業技能的勞動者、學生和學者。

1.特設歐盟藍卡，簡化申請手續，提供更多便利。2012年德國聯邦內閣通過了授權方案，正式向非歐盟國家的專業人才發放“歐盟藍卡”。歐盟藍卡是面向高學歷專業人才的主要居留證件，是歐盟為吸引技術人才來歐盟工作出臺的制度，這既是一種居留許可，也是一種工作許可。申請人僅需提供高校畢業證明和至少49600歐元年薪（2016年標準）的證明，如果從事自然科學、數學、IT、醫生、工程師等行業還可以降低到年薪38688歐元即可（2016年標準）。歐盟藍卡首次申請最長有效期可達四年。申請歐盟藍卡的優勢體現在：藍卡持有人的配偶和孩子可以申請家庭團聚簽證；申請時間短，不需要德國勞工局的批準外國人管理局就可以發放藍卡；持卡人可提前獲得定居許可，歐盟藍卡持有者在德居留33個月則可獲得定居許可，如能證明德語達到B1水平，在21個月后即可獲得定居許可。

2.直接給予外籍高層次人才無期限的定居許可。高層次人才特指：（1）擁有特殊技術知識的科學家；（2）有特殊地位的教學人員或科研人員[3]。經過近幾年的修訂，取消了原來的第3條“具有特殊職業經驗的專家和管理人員，其薪水至少相當于法定醫療保險計劃收入最高限度的2倍”這一類型人員。取消這一類人員一是避免與同樣以工資收入作為作為評判標準的歐盟藍卡政策沖突，二是以工資作為評價標準容易被不法中介利用，以“發假工資”的方式騙取高層次人才待遇。通過一定時間對由“市場”（工資水平）認定的人才進行檢驗方顯科學嚴謹，也可以在一定程度上防止違法行為。

3.取消個體營業者投資額及創造就業崗位限制。只要有經濟利益或地區需求，其活動預計對經濟產生積極影響，外國人的個人資金或者商業貸款能實現其商業計劃，其包含商業計劃可行性、投資者商業經驗、資金總額、培訓情況等內容的申請得到批準，外國人可以獲得最長3年的居留許可，在外國人管理局連續觀察下，外國人成功的實現既定活動并且能確保其生計，3年后可簽發定居許可。從最初法律頒布時規定需達到100萬歐元投資額并創造10個就業崗位，到下調至25萬歐元投資額并同時創造五個工作崗位，再到徹底取消對資金和就業崗位的限制，可以看出德國對于投資類居留許可的逐步放寬。與其它國家投資移民政策不同的是，德國采取通過三年觀察期，再發放定居許可的辦法能較好的保證投資的有效性及居留事由的真實性。值得提出的是，法律要求超過45歲以上的個體營業者提供擁有足夠晚年收入的證明才能獲得居留許可。

4.放寬學生簽證打工限制及畢業后找工作時間。以在國立或國家認可的大學或同等教育性機構學習（含預備課程）為目的的外國人可申請2年以下的居留許可。2013年德國實施了歐盟以外高知人才引進法案，從而降低了留學生在德國居留的門檻。新法案實施后，外國學生在學習期間，每年合法兼職工作時間由90天或180個半天延長至120天或240個半天。學業結束之后，可在德國居留的時間由12個月延長至18個月，以便尋找與其所學專業相符又能提供給外國人的工作崗位。從2005年《移民法》開始實施到2013年的修訂，可以從德國移民政策的不斷開放，看出其對人才的渴求度。因為德國對本國高等教育水平的自信，通過大學畢業考試等于一次人才的篩選，給予在德留學生18個月的找工作機會，可以有效的幫助德國吸納更多熟悉德國社會文化，了解德國法律，通曉德國語言，更容易融入德國社會的外國人才。

5．外國學位認可得到改善，開放“找工作”簽證。自2012年8月1日起，根據《居留法》新增的18條c款規定，持德國高校學位證書或持德國認可的、相當于德國高校學位證書的外國高校學位證書的畢業生可以申請赴德“找工作”簽證。“找工作”簽證為來自非歐盟國家、希望在德國工作的外國人提供最多6個月時間到德國尋找與其職業技能相當的工作崗位。外國人只要擁有被認可的學位并保障自己的生活費用，在6個月之內找到雇主，則不必出境，可直接在德國申請居留許可或是歐盟藍卡。此條規定向全世界喜歡德國文化，愿意在德國工作生活的外國人提供了在德國就業和生活的可能，也緩解了德國社會老齡化，缺乏年輕勞動力的問題。

（二）適用于普通就業者的規定則依然較為嚴格

《移民法》明確提出外國雇工的準入首先應適合德國經濟的要求，依照對勞動力市場形勢的充分考慮，雇用外國人不會對就業結構、經濟區域、勞動力市場造成不利結果。通過對個別職業的調查，確定由外國人填補空職比使用德國勞工更有利。同時，雇主需向聯邦勞工局提供關于工資、工作時間、雇傭期限和條件等信息以防止外國雇工以不正當競爭等不公平因素獲得職位。現行《移民法》刪除了最初出臺時的“普通崗位就業的優先原則”，不再存在德國公民優先于歐盟公民，歐盟公民優先于其他國家公民的條款。

（三）對原德國人及在德國成長的少年兒童給予特殊居留權

在德國《移民法》中，特殊居留權是一個很特別的存在。它賦予了未成年外國人返回德國，獲得居留許可的權利。即未成年外國人離開前在聯邦領域合法居留滿8年，并參加教育滿6年；通過外國人自己的經濟活動或通過第三方訂立的5年期限的撫養約定，生計具有保障的；在15至21周歲期間，并在離開后的5年內提出申請的，可為其發放居留許可。另外，曾經擁有德國國籍的人，在失去德國國籍時，已在德聯邦領域內居住滿1年的可以簽發居留許可，居住滿5年的可以簽發定居許可，如果原德國人具備足夠的德語知識，長期居住在國外，也可以授予其居留許可。該法律條款實際服務的群體為兩類，一類是在德國長期接受過中小學階段教育的外國青年，另一類是曾經擁有過德國國籍的外國人。該政策較為人性化，體現了德國對具有同根同質文化外國人的優待，可以作為我們在制訂外籍華人政策時的參考。

（四）高度重視社會融入，堅持社會文化同質性

將外國人融入德國社會上升到法律要求也是德國《移民法》推出的主要目的之一。《移民法》的全稱直接包含“融入”二字，并在第三章對促進合法在聯邦領域居留的外國人融入德國經濟、文化和社會生活作了專門的規定。外國人的融入由一系列融合課程支持。融合課程包括讓外國人學習德國的語言、法律制度和文化、歷史，目的是讓外國人在一定程度上熟悉在德的生活方式以使其具有在德獨立生活的能力[4]。融合課程由聯邦移民和難民局協調開展，可獲得私人或公共組織的服務支持，參加融合課程可收取適當的費用，對外國人的生活承擔義務的機構（比如社會局）也應支付上述費用。通過結業考試可以獲得負責該課程的組織簽發的證書。以就業、家庭團聚、人道主義、原德國人等原因第一次獲得居留許可的外國人有權利參加融合課程。有權利參加融合課程并且不能聽懂簡單德語的外國人或外國人局認為有必要參加融合課程以及依照《社會法典》第二部領取救濟金并且批準救濟金的機構提議參加的外國人有義務參加融合課程。外國人若違反參加融合課程義務，在決定延長其居留許可時應予以考慮。外國人在申請定居許可時，需擁有足夠德語知識以及法律和社會規范及生活方式的基本知識。如果成功完成了融合課程，則視為其符合上述條件。從某種意義上，我們可以說德國對外來移民融入德國社會具有強制性。

（五）將國家安全置于首位，實現相關機構間信息共享

“9.11”事件的調查結果表明，很多國際恐怖分子利用德國移民法規的弊端，長期躲藏于德國，謀劃了多起國際恐怖事件。于是，“維護國家安全”成為了修改移民法規中最重要的考量因素。一是法律明確規定凡是有理由得出外國人屬于或支持恐怖主義組織的、危害德意志聯邦共和國自由民主的基本秩序或者安全的、公開煽動暴力追求目標或威脅使用暴力的、屬于予以禁止的組織的領導層的均可予以驅逐。為防止對德意志聯邦共和國的安全的特殊危害或者恐怖主義的威脅，州最高當局可基于事實的評估簽發外國人驅逐出境令且立即強制執行。其次，《居留法》第73條還對簽證程序和簽發居留資格方面各部門之間的信息互通作了要求，如規定駐外使館在簽證程序中收集的關于申請簽證人員和邀請方的信息可通過外交部轉遞至聯邦情報局、聯邦憲法保護局、軍事反情報局、聯邦刑事警察局和海關刑事犯罪局。有關當局應通過外交部將存在驅逐理由的信息傳遞給駐外使領館。執行邊境管理的警察可將例外簽證及護照替代證件的簽發信息轉遞至以上部門。各部門協同配合，信息傳遞無壁壘。

三、德國移民法律制度對我國移民法律及管理體系的借鑒意義

中德兩國雖然在政治、經濟、人口、國情等方面存在諸多不同，但我們也能從德國移民法律制度的修訂過程、立法原因及政策措施的變化中得到啟示，這對于我國進一步完善移民法律法規、推進移民機構建立具有積極意義。德國在移民法律及出入境管理體系的完善方面給我國的啟示主要有以下幾方面：

（一）逐步建立國家移民法律體系

中國雖然不是移民國家，但隨著全球化的不斷推進，一些涉及移民事務的問題不斷彰顯，如全國尚未形成統一的外籍高層次人才移民政策，國籍法較為滯后，永久居留及難民保護等法律法規還有待完善等。隨著中國獲批成為國際移民組織成員國，我國應改善以勞務輸出型為主的出入境管理法律，逐步建立由一系列具體法律規范構成的移民法律體系。該法律體系可包括：1.涉及本國公民的出境入境管理制度；2.涉及合法移民的入境出境管理制度、居（停）留制度、永久居留制度、國籍法、融合制度、權利保護及上述內容的相關行政程序；3.涉及非法移民的調查、遣返、驅逐制度及對刑事犯罪的刑罰與罰款規定；4.涉及被迫移民的庇護程序法；5.邊防檢查制度;6.部門間信息傳遞制度等國內法律規范;7.雙邊協定、區域性安排、多邊國際公約等國際法律規范[5]。

（二）逐步建立完善移民管理機構設置，明確職能分工

隨著國際國內形勢的飛速發展，現行移民管理機構設置不完善，相關部門職責劃分不夠明確，致使出入境管理部門在聯絡、協調相關職能部門做好外國人服務管理工作中的作用一直不能很好發揮。同時，在外國人結構分析、促進外國人融入中國社會等方面的服務管理力量還非常薄弱。在當前中國人口老齡化日益嚴重，經濟外向型轉型加速，國際型人才缺乏的背景下，筆者認為應健全外國人社會融入、人才引進等各種制度，明確劃分相關政府部門的職責，逐步完善移民管理機構的設置并賦予其以下職能：一是統一管理外國人簽證、居（停）留、永久居留、入籍、難民管理等事務；二是制訂融合課程，適時組織開展融合活動；三是建立國際人才信息庫、設立和管理海外國家獵頭；四是對在華移民和國際人才開展定期分析和研究；五是加強邊境管理，打擊非法移民；六是增強與其它職能部門的聯絡、協調工作，積極開展涉及外國人管理的相關事務工作[6]。這樣有利于更專業、更細致的做好外國人服務管理事務，也有利于各個部門間協作配合，更有利于吸引更多國際型人才進入中國，加速中國經濟增長，獲得人才紅利。

（三）不斷完善各類出入境管理手段，放寬各類簽證，加強對引智引資和外籍華人的政策傾斜

擴大永久居留：1.效仿“歐盟藍卡”為符合條件的高技術人才直接頒發“高技術人才卡”，該類人員可以直接由出入境管理部門認定，所持卡既是工作證明也是居留許可，持卡工作滿3年，經聘雇單位推薦即可申請中國永久居留。2.外國人以自然人身份或者通過本人以自然人身份作為控股股東的公司企業，在我國任一自貿區、各類創新創業園區直接投資，提交其包含商業計劃可行性、投資者商業經驗、資金總額、培訓情況等內容的申請，可獲得最長3年的居留許可。3年內，經出入境管理部門連續跟蹤管理考核，其實現既定活動、投資情況穩定且納稅記錄良好的，可以申請在華永久居留。3.外籍華人具有博士研究生以上學歷或在我國任一自貿區、各類創新創業園區企業連續工作滿4年、每年在中國境內實際居住累計不少于6個月，可直接申請在華永久居留。

吸引專家、人才：我國目前給予外籍高層次人才優厚待遇，在簽證方面也對外籍高層次人才及其外籍配偶和未成年子女提供停居留和永久居留便利。同時，也通過擴招留學生等渠道加強對外交流合作。除了現行相關政策外，我國還可以借鑒德國在吸引外籍人才方面的經驗，如：1.為科研、學術訪問類人員創立專門的簽證類別，為其提供更便捷的簽證服務。目前，訪問及研究類人員來華，根據其是否獲得報酬為其簽發訪問簽證或工作類居留許可。但訪問如超過半年則需在境內進行簽證延期，工作類居留許可手續較為復雜。如能單獨為其設立一種簽證類別，只需提供國內高校或研究所出具的邀請函則可直接為其簽發最長兩年多次出入境的“研究類”簽證。簽證政策的放寬將對我國高校及科研院所在邀請外籍專家來華指導、合作方面起到推動作用，有利于深化科技體制改革，增強科技創新活力。2.每年限額向在中國高校畢業的或是具有中國教育部認可的具有碩士以上學歷的外國人發放“找工作”簽證，如果外國人在6個月以內找到與其專業相符并適合提供給外國人的職位，則可為其發放工作類居留許可。“找工作”簽證期限不長，重點在于釋放中國渴求人才的信號。通過發放“找工作”簽證，既可為我國企業提供更多人才選擇，也有利于讓更多外國人了解中國，擴大對外開放。3.建立專家團隊每兩年對我國社會經濟發展所需的外國人才的構成進行評估，根據不同時期的需求，靈活調整吸引外國人才的行業領域及扶持資金投入。

優待外籍華人及在中國出生的外國人：近年來,移民的回歸成為國際移民中一個新的發展趨勢。隨著我國不斷擴大改革開放，綜合國力顯著增強，越來越來多的外籍華人也反映出有返回中國的愿望。我國可順應時機，滿足廣大外籍華人的心愿，出臺相關法律法規，賦予回歸移民法律地位，保護回歸移民合法權利,這對于吸引人才、防止智力流失具有重要意義。外籍華人與我們同根同源，具有相同的歷史文化背景，更容易融入中國社會。建議為在中國出生或曾經擁有中國戶籍的外籍華人簽發5年以內的簽證、居留證件。為在中國出生，且在中國接受了6年以上教育的30歲以下的外國人簽發1年以內的簽證、居留證件，實現他們返回中國的愿望。

完善住宿登記制度：我國現行法律規定外國人入境后24小時內應辦理住宿登記，但對后續管理的規定則較為模糊。我們可以參照德國《聯邦登記法》，完善相關法律，規定外國人到住處入住后需要在規定時間內進行登記，如果搬家即便是在同一個城市，也需要在入住后規定時間內進行住址變更，如果要徹底離開，則需要辦理住址注銷。逾期不登記、不注銷者，可以被視為違反公共秩序，處以罰款或產生不良記錄。所有的登記信息在簽證及邊防管理系統內共享，形成閉環式的管理。通過自主申報和嚴格處罰，以節約走回訪工作警力，達到更好的管理效果。

（四）積極宣揚中華歷史文化,促進來華外國人融入社會

堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，從在華外國人著手，做好中華文化走出去工作：1.制作包含中國法律、特色文化、社會規則、風俗習慣及東西方文化差異的宣傳片，幫助外國人更好地了解中國，避免誤會，適應中國生活。2.由政府出資，開辦初級中文培訓班，教授日常生活用語，開設中國法律、歷史和傳統文化知識講堂，在業余時間提供給外國人，幫助外國人學好中文，了解中國歷史文化，更好的融入中國社會。3.不定期組織開展體育競技、中文及中華文化知識競賽，自費游覽名勝古跡等活動，以豐富其在華生活，建立歸屬感。4.組織在華外國人觀看、參與各類節慶儀式、民俗活動、重大涉外活動等，增強中華文化親和力、感染力、吸引力、競爭力，通過外國人切身感受向世界闡釋推介具有中國特色的文化，講好中國故事，彌補外媒單一角度的報道。5.在外國人聚居的社區，鼓勵開設具有世界各民族特色的商店、超市來滿足不同文化群體的需求。6.試點建立外國人參事會，邀請在當地外國人群中有一定影響力或為當地社會經濟發展作出貢獻的外國人加入外國人參事會，發揮外籍精英人群在社會治理、公共服務中的積極引領作用，增強多元參與，實現決策咨詢、民情反饋、監督評議、信息發布、幫助更多外國人更好的融入社會等功能。每年根據外國人的融入情況及對社會的貢獻頒發榮譽市民獎章，出版刊物表彰在華外籍人士的社會貢獻，以示感謝和鼓勵，加強其歸屬感，鞭策其它外國人積極融入，努力工作。7.對申請永久居留的外國人實行語言及社會知識測試，通過測試者才能獲得永久居留，外籍人才及其配偶和未成年子女可不受該規定限制。

（五）維護國家主權,保障國家安全

維護國家主權,保障國家安全，應是制定各類移民法規的出發點也是整個移民服務管理工作體系的重點。明確這一原則，一是將部門間信息傳遞的責任上升到法律要求，通過設立統一的信息平臺，共同服務國家安全。加強外國人動態信息管理，建立與外交、國安、邊防、人社、海關、銀行、鐵路、民航、旅游等部門協作機制，形成信息傳遞、共享、分析、應用工作模式。在暫未建立平臺時，可通過定期傳遞機制，以確保相關部門均能掌握信息，且信息鮮活準確；二是要完善公安內部跨部門、跨地區的信息協作機制，利用好現有平臺，充分發揮大數據研判能力，繼續擴充平臺功能；三是做好境內外出入境證件和簽證證件簽發的信息交換工作，加強溝通與協作，作好源頭管控。

[1]安翠麗.德國出入境邊防檢查制度研究[J].遼寧警專學報，2013,(2).

[2]郭小沙.德國移民法評說[J].德國研究，2004，(3).

[3]陳 迪.德國移民法有關條款設計[J].國際人才交流，2011，（11）：64.

[4]Rita Suessmuth.Migration und Integration：Testfall fuer unsere Gesllschaft[M].München：Dt.Taschenbuch-Verl.,2006：96-102.

[5]北上廣構建地區出入境移民政策[N].歐洲時報，2016，（33）.

[6]國際移民法律體系構建之初探.郝魯怡[J].太平洋學報，2007，(7)：42-49.

A Study on German Immigration Law

SU Rui

On the first of January,2005,German Immigration Law came into effect.The new immigration law adopts some innovative measures to attract talents and make talents integrate into society,attaching importance to the national security.After Chinese economic reform,more and more foreigners come to china.Nowadays,china needs to improve the talent migration policy and make the foreigners integrate into Chinese Society.German immigration law is worth considering and learning.

German Immigration Law;talent introduction;integration into society;national security

DF983 文獻標識碼：A 文章編號：1674-5612（2017）04-0032-07

(責任編輯：李宗侯)

2016年國家公派高級研究學者、訪問學者、博士后項目

2017-02-05

蘇 睿,(1986-)，女，四川崇州人，德語語言文學學士、法學學士，四川省成都市公安局出入境管理局境外人員管理科民警，德國魯爾波鴻大學訪問學者，研究方向：移民法。